社会学视野下铁路运输模式探索范文

1994—2007年：市场逻辑运作

90年代初，伴随着经济增长的提速和财政包干制的刺激，铁道部喊出了“火车向着市场开”的口号，从1993年起，春运开始了13年的火车票涨价制度。1993年广东省尝试进行浮动加价，1994年广东修正了加价不分席别、不分省内省外的简单做法，1995年起浮动票价的范围逐步扩大，2000年允许各铁路局自行控制车票价格是否浮动。2002年，首次铁路价格听证会在北京举行，同意对部分旅客列车实行政府指导价，某种程度上确保了春运火车票涨价的合法性。在这一阶段，春运的总运次已经由1994年的12.2亿、2000年的16.16亿，到2007年的22.5亿。

如此大的运量在给铁路造成巨大压力的同时，也给交通部门带来了丰厚的利润。2000年《人民日报》报道铁路系统转变观念在春运中创收，并第一次报道了铁路的客票收入总数。“几大交通部门不仅送客人数、票房收入均破了纪录，春运40天的收入占了全年总收入的1/4多，几大主要交通企业平均增幅达到10%以上。”

春运涨价实际上是借着经济学供需关系的幌子，使农民工群体利益受到了侵犯；随着反对的声音越来越大，铁道部于2007年宣布春运各类旅客列车票价一律不上浮，以后也不再实行票价上浮制度。尽管“火车向着市场开”的垄断造成了恶劣的社会效应﹙黄牛现象、黑市等﹚，但相较于用政策去号召，市场化的思路有利于交通部门提高对民众需求的敏感度，采取各种措施整合运力以及制度创新，是政府与市场机制交流的一个产物。2005年，“实施铁路局直管站段改革和生产力布局调整后，全路由4级管理模式转变为3级管理新体制，资源配置更加集中”；2006年，采取列车晚点通报制度；2007年，增加更多的代售点，试点“实名登记”制，试行办理学生返程票，这些都或多或少地对春运问题的解决有所帮助。1.32008—2012年：技术化治理在2004年制定的《中长期铁路网规划》中，铁道部提出扩大路网规模、完善布局结构、提高运输质量的方针，希望使春运“一票难求”问题能一次性解决，从而催生了从2007年开始的新型动车的大规模引进以及高铁的大规模建设。而此时，春运总运次已由2008年的22.6亿人次达到了2012年的31.1亿人次，铁路运输人次也由1.56亿上升至2.21亿。

从实践经验来说，春运问题远远不是用提高运量的方式可以彻底解决的：“春运是一个社会现象，从运输管理上讲又是一个复杂的技术问题，春运问题的解决办法应该从寻求技术问题与社会问题的结合点入手。”2008年南方大范围雪灾导致旅客大量滞留，使春运成为一次危机，也“再一次暴露了中国交通基础设施发展滞后、交通线路布局不合理、民工返乡依然艰难、各级部门处理危机能力有待提高等问题”。铁道部和各交通部门采取了一系列措施使运输系统和售票方式技术化：2009年，广东采取异地候乘的新举措，《中长期铁路网规划》调整方案将城际客运系统扩展到更多经济发达和人口稠密地区，同时，将车票的防伪条码变成二维码；2010年，在成都铁路局和广铁集团试点实名制火车票，并增设电话订票线路，启动“移动售票车”，武广高铁作为第一条长途高铁投入春运大潮；2012年，采用互联网购票方式，并在全国范围内推进车票实名制；而在2013年春运，京沪、京广深、京西、京哈四条长途高铁投入运营，网络购票成为购票主流途径，高铁正在改变中国人的春运。透过春运史，我们可以看到“春运问题”治理模式的变迁。如果说80年代到90年代是一种应付型的“刚性”治理模式，从90年代初相关部门开始试图用一种更加韧性、高效率、主动的治理模式来解决“春运问题”，“市场导向”与“技术治理”应运而生，而随着时代的发展，技术治理逐渐成为“春运问题”的主导治理模式，并发挥着自己的作用。

转型与发展：从市场导向到技术治理

从90年代末至2007年，刚性支配不再是治理春运的主导模式，市场机制被引入铁道运输，相关部门试图以市场导向的政策方式来应对春运，但是并未有效促进春运问题的解决。在2007年以后，春运的治理模式发生了转型与改变，更加强调技术治理：一方面表现为新型专业技术的广泛推广与使用；另一方面是既有行政体制下治理措施的专业化与多样化，而促成其治理模式发生转变的内在动力，在于当前中国社会转型与发展下整体治理模式的转向以及公共领域的发展。

1由市场导向转向技术治理

20世纪90年代末以“民工潮”为主的春运给社会各界带来了巨大的压力，而90年代全国推行市场经济的“发展主义”思潮以及“刚性支配”春运政策的失效，促使相关部门试图用“市场机制”来解决春运问题：在春运期间实行火车票浮动票价，通过市场价格机制来调节客流，削减客流高峰，这种措施本质上是在用市场运作的逻辑来解决春运这种社会问题。经济人类学家波兰尼用“脱嵌”一词来形容这种运作机制，即原本经济关系是嵌入社会关系的，而现在人们却是用社会的运作从属于市场，社会关系被嵌入到经济体系中。波兰尼认为这种脱嵌会带来灾难性的后果，真正的市场社会需要国家在管理市场方面扮演积极的角色。春运问题的根源在于社会资源与社会结构的时空分布不均，而其中涉及户籍壁垒、城乡二元体制、传统文化观念等一系列更为复杂因素，不是由单纯的市场机制就能调节的。即便引入了市场价格机制，铁路系统仍然是政企不分的行业垄断者，依然无法充分发挥市场调节的作用。从2001年春运全国范围内推行火车票浮动票价至2007年取消火车票涨价，春运期间铁道运输人次仍然以每年平均2%的增速增长，与实施前的增长幅度基本持平，而2006年春运铁路运输人次将近1.5亿，再创历史新高。事实证明，市场机制的引入不仅没有缓解春运压力，还在一定程度上损害了乘客的利益，“黄牛”问题、“一票难求”等问题集中爆发。2007年起春运火车票不再涨价，标志着这种市场运作为主导的治理措施淡出，取而代之的则是一种技术治理措施。

“技术治理”目前越来越多地被政治学、社会学等相关研究所提及，它主要有两个层面的内涵：一方面是相关部门通过引入现代技术———如信息技术、行业新技术来提升自己在公共管理和公共服务中的效能；另一方面是指相关部门的管理手段、管理技术越来越“技术化”、“精细化”、“多样化”。在2007年之后，铁道部门用技术治理作为主要治理模式来对待春运，而这种技术治理是以第一层面为主，即通过引入新型技术来提升治理效果，具体表现为动车车辆技术的引进，高铁在全国范围内的大规模建设与使用，信息技术在铁道管理中的大规模应用；与此同时辅之以第二层面，包括春运工作方案更加精细化与多样化、与网络和舆论的互动的开展、信息的更加透明化。铁道部门的这种技术治理，生发于当前政府部门的“压力型”行政体制与日益强烈“网络抗争型”的市民社会的冲突与互动中，因而具有自己独特的特点。

2技术治理的实质与特征

技术治理的实质是将治理的新技术与新手段引入到科层制中，使其更加高效的完成治理任务，只触及行政体制的工具方面而并未从根本上改变行政权力运行的布局和机制。铁道部门的技术治理是在现有的行政制度不变的情况下又能提高治理效率的治理方案，特别是在当前层层下指标高度动员的“压力型体制”、“网络主导的公共领域”双重压力之下不得不采取的措施。相对于其他部门，铁道部门的技术治理在当前的春运背景下因而也具有自己的独特特征。

﹙1﹚技术治理中以引进新型技术为主，且技术引进频率较高，技术推广速度较快以动车与高铁为例，从2004年起每年至少引进两种动车车型近100列列车，到2012年共购买了880列高速动车涉及16个种类，其动车最高时速从最初的250公里/小时直至380公里/小时；高铁累积通车里程从2008年最初营运的1039公里达到了目前的10034.3公里，每年以近76%的幅度增长；2007年春运15组动车作为动车的处子秀开始在沪宁、沪杭、广深普铁线路试投入运营；2010年春运中武广高铁作为第一条长途高铁投入春运，平均日开行高铁66列；而在2013年春运中仅长途就有京沪、京港、京哈、京西四条投入运营，仅北车集团就准备了460列高速列车供使用①。在近5年，动车与高铁作为技术治理的重要技术手段迅速推广，因而被称之为中国高铁的“”时期。

﹙2﹚技术治理涉及各个领域各个层面，包罗万象作为第六次铁道大提速的先兆，2007年春运动车开始投入营运，同年7月新型电力机车也投入货运线路，标志着铁道机车开始大规模更新升级；2007年1月无渣轨道技术引入，并以此为基础投入到大规模高铁线路建设中；除了新型硬件技术，网络信息技术以及一系列“技术化”措施也逐步引进实行。2009年春运铁道部要求各地车站实时显示车票余票状况，做到信息公开；2010年春运在广州、成都等地实行火车票实名制，而2012年春运起在全国范围内实行火车票实名制，努力促进购票公平；2012年春运相关部门花费巨资建设的网络购票系统投入使用，极大提高了购票效率。综上可以看到，短短的5年间技术治理覆盖了从购买、支付到乘坐、运输的各个环节，整个铁道系统发生了巨大的变化。

﹙3﹚在技术治理中愈来愈注重与网络舆论的互动近10年来在我国迅速普及的互联网进一步促进了市民社会的发展，互联网作为公共舆论的新平台发挥着巨大的作用。而目前的技术治理更加注重与网络舆论的互动，一方面表现为主动应对网络相关争议话题并进行危机公关，比如2009年1月10日“北京站疑似倒票视频”被传上网络，当日即成为网上热门话题，1月13日北京站正式回应此事件，而两天之后的铁道部新闻会，铁道部就此事件向网友道歉②；而2009年春运网络各大论坛热议的“车票实名制”也在2010年春运开始试行；另一方面表现为充分利用网络平台与民众开展互动，例如2012年春运期间继各地方铁路局开通微博之后，“中国铁路”作为铁道部政治宣传部的官方微博亮相新浪微博，在春运期间余票信息、公布重要资讯、并与网友开展互动活动，受到广大网友广泛好评③，主动应对网络舆论并与其积极展开互动已经成为当前技术治理中的重要措施。

3转向技术治理的原因

促成技术治理转向的原因，既来源于宏观背景下中国整体政府治理模式的转变，又来自于网络公共领域发展下整个国家社会关系改变的内在张力。具体来讲，可以分为以下几点：﹙1﹚政府职能的转变是其动因自90年代起，与铁道部的技术治理变革相应的是整个国家层面上要求将治理信息化、专业化的需求，政府希望通过在保持现有制度和政治结构不变的情况下来探索治理模式的转型和变革，以提高治理绩效。而当时以“经济带动社会”治理模式虽极大促进了中国社会发展，但是给社会经济诸领域产生了种种问题和矛盾。为了从根本上解决这些问题，2004年以来中央政府逐渐形成了以“科学发展观”为核心的治国新理念，试图将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治国体系，法制化、规范化、技术化和标准化成为行政建设的主题，在现有制度下政府更加重视治理的效果，技术治理成为不二选择。﹙2﹚“项目管理制”是其内在推力1994年的分税制改革集中了地方财力，提高了“国家能力”，而1999年的预算改革强化了中央政府财政分配能力促进了“项目制”的形成，2004年以公共服务为本重视治理效果的新型治理体系逐渐形成，“项目制”作为符合这项体系精神被广泛认同并推广到国家治理的各个方面。在此背景下，技术治理中新型技术措施可以在专项资金的支持下以“项目”的形式推广建设，最为典型的例子就是高铁，自从2004年1月国务院批准第一个《中长期铁路网规划》后，一大批“高铁项目”迅速在全国各地上马。值得注意的是，项目制的产生也是为了迎合中国式政府投资经济的需要，“高铁”等项目的大规模下放，也是国家通过投资拉动经济发展的重要手段。﹙3﹚“网络公共领域”的发展加速了技术治理的步伐近10年来互联网在我国迅速普及，据统计截至2012年我国网民数量达到了5.42亿，网络已经成为聚集民意的重要平台，形成了具有话语权的“网络公共领域”①，而网络结社已经成为中国网民的重要生活方式，甚至在一定程度上改变了“强国家—弱社会”的现状。而近几年日益严重的春运问题一直成为“网络公共领域”关注的焦点，给铁道部门带来了较大的舆论压力。在这种环境下，政府需要通过技术治理在高效率完成治理目标的同时应对“网络公共领域”带来的压力。总体来讲，实施技术治理的宏观原因可以概括为通过技术化、专业化、精细化的措施在当前新形势下用来调和“权威体制”、“有效治理”与“公共领域”三者之间的矛盾②，而在实践效果上技术治理虽具有一定程度的优势，但并不是解决问题的法宝。

总结与反思：对于技术治理的评价

社会学家默顿认为，我们在研究社会模式对社会系统的影响时既要分析它的正功能，又要着重分析它的反功能与潜功能。所谓社会反功能，是指特定形式的行为、观念或组织所产生的一系列特定的结果，它阻碍了特定社会系统中特定功能的实现；而所谓潜功能，是指产生的一些不为人们所预期及认识到的功能。对于铁道部门近5年大力推行的技术治理，我们既要看到它所产生的正功能，又要看到技术治理中所应该注意的问题与风险。

1技术治理的效果

﹙1﹚增加了运力，缓解了春运压力以“高铁”为代表的技术治理最显著的效果是增加了运力，在一定程度上缓解了春运压力。2011年春运是高铁第一次大规模分流，全国累计有8000公里高铁投入运营，以春运压力最大的广铁辖区为例，武广高铁、广珠城际、海南东环和广深城际4条高铁发送旅客达1033万，占广铁总运量的3成以上；到了2012年春运，广铁春运人数比2011年增加了101万，4条高铁客流量依然占到了30%，高铁分流效果明显③；在2013年春运随着京广高铁投入使用，以京沪、京广为骨干线路的中国高铁网络已基本形成，高铁在春运中的效能进一步提升。﹙2﹚提升了服务质量，便利了人们生活铁道部门的技术治理极大地提升了服务质量，改变了以往的春运体验，便利了人们的生活。截止到2013年春运，京沪、京广深、京西、京哈4条长途高铁投入运营，从北京到广州由以往最快20个小时缩短至8个小时，京穗实现了朝发夕至，城市之间交通异常方便，省却了以往舟车劳顿时间；同时，高铁列车的舒适性有了较大提高，春运期间坐火车由受罪变成了享受；网络购票以及列车实名制的实施标志着信息技术在全国的大规模应用，列车实名制打击了黄牛党，而日益成为主流购票手段的网络购票极大的便利了购票人群，以往人们在火车站忍受寒冷彻夜排队的景象一去不复返。技术治理改变了以往的春运体验，彰显了时代与社会的进步。

2技术治理中的问题与风险

不可否认，技术治理的投入产生了明显的正效应，但需要注意的是，技术化过程不仅仅是采用了新颖而复杂的技术，它同样是新技术扎根于组织、重构现有组织的过程，也是以技术治理来与市民社会、商品经济沟通的过程。因此，“中国政府的信息化不是一个一蹴而就的过程，它需要在长期的治理过程中进行制度安排的反复调适，以适应越来越复杂的社会情境”。就春运的技术化而言，自2007年至今已经产生了很多争议，在运用技术治理时需要注意以下一些问题：﹙1﹚增加组织运作的透明度，不断调整技术组织之所以引入技术正是为了应对更复杂的社会环境，但由于铁道部自身的政企不分性质，具有一定的封闭性和垄断性，出现了一系列事件质疑组织运作的合理性，比如订票网站存在诸多问题、拒绝公开售票情况、高价盒饭等。铁道部门需要摆脱以往的行政思维逻辑，对自身的组织结构进行调整以适应技术化的要求。同时，也需要充分重视民意、尊重技术和市场规律，更好地运用技术服务于人民，而不是使其所引进的技术受到置疑。﹙2﹚消减由技术化引起的社会负面影响在2012年，电话订票和网络订票的总数已经超过全国售票总数的50%，这意味着技术化治理已有了显著的效果。但与此同时，技术化治理所产生的负面影响也显现出来：其一，造成了新的不公平，完成一次订票需要经过账号注册、证书下载、信息录入、余票查询、车票预定及网银支付等多个环节，给不懂上网的中老年人、没有网银的普通老百姓造成了技术上的障碍；其二，被高铁问题。由于高铁的大量出现，使得普通民众需要做出更为艰难的选择：在更加“一票难求”的普通列车与票价昂贵的高铁之间作出选择，由民众来负担技术革新的全部成本显然是不合适的。﹙3﹚注意技术所带来的风险和不确定性新的技术必然导致对于技术的破解，其带来的风险性是无法想象的：抢票软件的出现使热门票在数分钟内被抢空，出现利用软件大量倒票的犯罪团伙及新型黄牛。技术本身是一把双刃剑，正如贝克所说的“风险在下层聚集”①，如何使技术能够为大众所运用而不是被极少数人所掌控是使技术发挥其优势的关键。

3回到初衷：技术治理与春运

讨论了技术治理的效果与问题，我们再次回到它的初衷，即技术治理能否彻底地解决春运问题？而这又不得不回到之前对春运问题根源的探讨。春运问题产生的根源在于社会资源与社会结构的时空分布不均，其中涉及户籍壁垒等一系列因素，而目前既有的研究成果表明，一方面既有的区域经济差距依然存在，中国不同区域间经济增长分化趋势非常明显，并且短时间内无法消除；另一方面，国家流动人口总量依然会大幅度增加。根据第六次人口普查数据，截至2010年我国流动人口为2.21亿，预计今后五年每年约有1693万人由农村流向城市。国家人口计生委副主任王培安认为，未来30年还将有3亿农村劳动力转移出来进入城镇，将形成5亿城镇、5亿流动、5亿农村的“三分天下”格局，在目前户籍制度改革停滞的现状下，流动人口依然会迅速增长。技术治理只是对交通运输、政治行动进行精细化、操作化，是一种成本很高的治理模式，相对于农民工流动的大潮、人口流动的不确定性，技术治理的作用显得非常渺小。因此，尽管当前技术治理发挥了一定作用，但是春运问题在长时间内依然难以解决，甚至在今后几年中形势会更加严峻。4结语技术治理作为一种治理手段，近几年渗入到全国各个领域的社会管理中，上至“春运”等问题的宏观治理，下至基层社区管理，覆盖了社会建设和社会服务的各个方面，成为中国社会主导的治理模式。而技术治理长期效果究竟如何，以及它对政府部门组织有何影响，仍然有待进一步观察与研究。

作者：田牧野尤一栋单位：中国农业大学人文与发展学院南京农业大学农村发展学院