户籍服务的社会管理论文范文

一、社会管理创新对户籍服务的启示

户籍管理作为治安管理的重要组成部分，在社会管理过程中，扮演着基础地位的角色。户籍管理通过人口登记、人口统计等形式，获得了人口管理的原始数据，并且通过定期的人口清查和梳理工作，为国家经济和社会发展提供可靠的人口信息资料。“户籍管理以人口管理为基础，可以准确地统计人口数字，编制人口资料，及时准确地为国家建设和社会发展提供人口资料”[1]，这一论述较为准确地揭示了户籍管理的地位、目的和作用。因此，作为一种基础性的管理活动，户籍管理的社会职责必将更为重要，如何使户籍管理顺应时展的潮流和趋势，是摆在治安学人面前的重任。在日益严峻的人口形势下，户籍管理制度改革的方向和思路应该随时代主导思想而改变，进而实现户籍管和理结合，将社会管理创新的宗旨和理念贯穿到户籍管理制度改革的过程中，使户籍管理制度改革不仅有所进展，而且体现时代创新的要求。

此外，作为在社会管理体系中发挥基础作用的户籍管理，在整个社会管理体制创新的背景下，其职能的转变也是迫在眉睫的。户籍的运行模式向来都是在管理理念导向下进行的，强调通过加强对户的管理从而实现对人的控制，往往忽略通过服务人口、服务户籍、服务社会的方式来进行更深的管理。我国户籍制度过多地承担了分配社会利益和资源、维护社会治安等经济政治职能，忽视了户籍制度登记人口、证明公民身份的职能。当下，户籍管理改革也是一个热词，但是如何真正实现户籍管理改革面临争议，理论界和实务界并没有达成一致意见。笔者认为，在社会管理创新的时代背景下，我国户籍管理改革的方向和目标应重新确定，目前的户籍管理模型已经不适应我国当前经济、社会发展需要，重新规划户籍管理改革的方向，应该更加凸显服务的宗旨和价值。促进户籍管理向户籍服务的平稳过渡，完善户籍管理模式，更加注重户籍服务在当前人口管理中的重要作用，通过户籍服务来实现人口管理的目标。

二、户籍管理向户籍服务转变的新构想

从哲学的角度分析，任何事物都是一分为二的，事物的发展也是利弊合一的，没有绝对完满的状态，户籍制度作为整个社会制度结构设计中的重要组成部分，存有瑕疵也在情理之中，因此在社会管理创新的背景下，把握契机，促进户籍管理向户籍服务的新发展是时代赋予我们的重任，笔者试着从以下几点提出对户籍服务的构想。

（一）完善户籍登记机制，服务于国家人口统计户口登记中存在漏洞这是不言而喻的，如何修缮是我们的着眼点。1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立的户籍制度，在计划经济时代，对于我国的工业化和资本积累起到了积极作用，从这个意义上来说，该制度并非一无是处，制度设计的初衷通常是好的，但制度的运行往往会随时代的发展而发展，查漏补缺是制度完善的首选。新的制度安排必然要将城乡居民的权益保障作为制度设计的支撑点之一。在户籍制度发展过程中，往往需要我们因时因地地修缮和补充，首先要增强政府服务意识，提高政府服务能力，扩大政府服务范围。户口登记机关应关注所在辖区或小区内育龄妇女和怀孕妇女的数量，树立上门服务的意识，构建上门户口登记机制，增加户籍警的入户频度，对即将出生的孩子进行统计，同时在孩子出生之后及时予以登记。其次，政府应加强教育和舆论的引导，增强公民权利意识，让人们逐步意识到登记户口是自己的一项权利，逐步规范部分公民因政策原因或法律常识的缺失而带来的未上户问题。变过去被动上户为主动登记，提高人口统计数据的价值和可信度。

（二）淡化户籍身份差异，服务于民生工程2013年3月6日，全国政协十二届一次会议召开的首次提案协商会上，公安部表示将建立实施居住证制度，使长期在城市并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序落户。[3]将暂住证制度改为居住证制度，淡化了流动人口的户籍身份差异，强化了其居住意识，提升了流动人口的归属感和城市的凝聚力，有利于城乡、城际藩篱的破除，为流动人口的就业、就医、就学、住房等社会保障工程服务。将流动人口纳入实有人口属地管理后，从中折射出的是政府角色由重管理向重服务的转变，[4]将就业、就医、就学、住房等民生工程与户籍差异的关系弱化，增强服务力度，将民生工程的惠泽广施于众。如果将农村户口和城市户口的划分人性化，按照彼得•布劳的理论，二者之间的社会距离就是地位距离或身份距离。[2]304现行的城乡二元机制，为原本不该有价值和等级观念的居民户口强加了“阶级”的色彩，从根本上造成了社会分配的不公，从而阻碍了我国社会的整体进步和城镇化的发展进程。根据第六次人口普查的数据资料显示，城市人口约占总人口的51%，农业人口约占总人口数的49%，城市人口的比重首次超过农村人口，然而在目前所统计的6亿多城镇人口中，有2亿多是农业人口，这些“被城镇化”了的农业人口，虽然在城镇工作和就业，但却未曾享受过与城镇户口拥有者均等的公共服务，从某种意义上说，城镇户口是权利的载体，也是使农业人口真正城镇化的印证。然而目前的形势正如某些学者表述的一样，中国的城镇化是不完全的城镇化（incompleteurbanization）,中国的城镇化水平实际上是被高估了。[5]这样的“被高估”主要影响的就是这些“被城镇化”了的农业人口，使其无法真正享有城镇化所携带的利益链，他们的利益诉求无法得到保障，这就是户籍制度在社会公平上的设计败笔。如何弱化户籍差异，使全民都能享受民生工程的惠泽，笔者试着提出以下几个方面的建议。首先，逐步取消农业户口和城镇户口，在户口设立上建立全国统一的居民户口簿，这从形式上体现了户籍面前人人平等的理念，逐步淡化人们的户籍身份差异，为整个社会提供心理认同。其次，为避免城乡二元户口的取消流于形式，必须同时改变附着在户籍制度上的其他一系列制度，化解目前这种“牵一发而动全身”的状态，把户籍与福利剥离，或者更准确地说是破除户籍“福利圈”，[6]这是目前弱化户籍差异面临的难题，在这个过程中，要坚持循序渐进、平缓稳定的原则，有条不紊地进行。比如将教育资源的享受与户籍分离，以学校的实际承载量为标准来进行学生的录用，保证每个学生可以享受到较为公平的教育资源，降低幼儿园、小学、初中、高中的准入门槛，为流动人口子女可以享有较高质量的学习环境提供便利。再如养老保险，对60周岁以上的公民，确立城乡差额较小的养老保险标准，保证每个人老有所养，而不再因户口的差异而有所不同。总而言之，社会职能的分化和细化是破除户籍“福利圈”的必要手段，争取通过类似的改革，恢复户籍制度的独立性，在不受户籍影响的前提下，使全体公民都能享受到真正的“市民待遇”，逐步实现流动人口的“市民化”，最大限度满足社会大众的需求。

（三）转变户籍政策理念，服务于农民工的社会融入中国政府网2012年2月23日正式公布了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》（以下简称《通知》），该《通知》是自1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》之后又一个涉及农民及农民工的具有标志性的文件，规定了新时期有效解决农民工在城镇落户的问题，涉及教育、就业、住房、医疗、社保、公共服务等民生领域，“同时顾及具备和不具备落户条件的农民工需要，把分类明确户口迁移政策与依法保障农民工土地利益，着力解决农民工实际问题一起作为推进户籍制度改革相关政策措施的三个有机组成部分，并且把尊重农民意愿作为今后户籍制度改革的指导思想和基本原则之一。”[7]这些对于农民工户籍及与之相关的社会福利方面的规定，表明了国家对农民工户籍制的关心和重视，对改善农民工面临的享有城市福利没有户籍保障进行了弥补。“同时也透露出户籍制度改革将进一步深化的积极信号”，[8]正所谓“得民心者得天下”，同时应该将该工作落到实处，扩大对农民工的服务范围，切实解决户籍差异给他们带来的不便，突出解决农民工的社会融入问题，真真切切服务于他们，这也是社会管理创新在新时期的新要求。在实际操作过程中可以探索以下方法，比如在农民工相对集中的区域设立类似于街道办事处性质的农民工户籍办理窗口和户籍咨询台，将户籍办理工作和户籍服务纳入社区工作的范围之内，保障农民工户籍办理的便利性，同时针对农民工人数众多、分布广泛的现状，可以专门设立农民工户籍办理工作日或户籍办理流动岗，由公安派出所进行统一管理负责，解决户籍给农民工生产生活带来的不便，以户籍为动力加速农民工的社会融入。

（四）创新户籍管理模式，服务于公安机关的人口登记户籍管理新模型的设立，主要致力于通过剥离附着在户籍上的其他社会制度和福利政策，尽可能让户籍制单一独立地履行其人口登记和人口统计的职能，使其成为公安机关收集、确认和提供公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的唯一凭证，[9]从而有利于公安机关及时核对和查证人口基本信息，为国家经济和社会发展提供可靠的人口信息资料。同时公安机关应该适时调整户口迁移政策，为市场经济的发展提供户籍政策的保障。即通过改变户口管理的现状，重新设置一套户口管理体系，建构动态的户籍管理模型，使户籍自立门户、单独当家。然而这样一个庞大的户籍管理体系没有日积月累的堆砌是很难建立的，笛卡尔说过：“应该把所审视的每一个难题按照可能和必要的程度分成若干部分，以便一一妥为解决”。[10]

（五）打破户籍人身禁锢，服务于公民的迁移自由目前，公民自由迁徙在我国还没有实现的法理和实践基础，因而户籍改革的目标应该将这一主题体现出来。研究表明，个人户口迁移次数越多，收入水平越高，个人户口迁移次数的影响为20.5%，表示个人迁移户口的次数每增加一次，月收入水平就可能提高20.5%，表明户口迁移的开放性对个人收入水平的提高有正面作用。[11]只有打破禁锢人们脚步的户籍制度，才能确保公民的自由迁徙权。这就只能通过放宽公民落户条件，在城市可接受范围内接受公民自由迁徙的请求。然而，要从根本上解决自由迁徙，除了打破户籍的禁锢，最重要的是国家经济水平的进一步提高，在效益提高的基础上，更加注重公平，破除户籍制度设定的“福利圈”，保证每个流动人口享有市民待遇，为流动人口市民化提供必要的制度环境。同时，应该从法律上保障公民自由迁徙的权利，1954年《中华人民共和国宪法》明确规定了公民有居住和迁徙的自由，而1975年宪法第一次修订时将公民的这项权利取消了，直至现在都未恢复。作为母法，不能保证公民的最基本权利是其最大的缺憾，因而，宪法重新界定公民的居住和自由迁徙权也是题中之义。

作者：邵等弟陈君武单位：甘肃政法学院