职能创新的社会管理论文范文

一、社会管理职能的理念创新

以传统社会为例，农业社会建立在自给自足的小农经济之上，社会生活相对简单，那么政府需要管理的事务也相对较少，除土地的分配和管理，领土扩张与抵抗侵略，维持统治秩序外，几乎没有其他事务，正如伍德罗•威尔逊所说“那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令行事，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见……”。但在现代工业社会之背景下，社会分工朝着越来越精细化的方向发展，政府也必须处理越来越多的事情，特别是由于知识的扩展与科学技术的传播，公众自觉、自由、平等与民主等意识觉醒，社会公共需求也变得丰富与复杂起来。这时，政府继续沿用传统的行政管理方式显然不能适应这一新的变化。政府要想完成这些丰富与复杂的职能，就必须开辟新的、更多的途径来推动。不过，在去中心化与去权威化的当今时代又与这条途径产生了严重的冲突。在这种情况下，政府只有一条道路可以选择，那就是需要通过赋权予基层(县乡)政府，完善基层民主，让自治权力与基层权力的良性互动成为社会管理创新的内在动力，在强化和完善政府社会管理职能的同时，积极发展和规范社会组织，构建多元共治的社会管理格局［3］。

这一理念的转变最突出的是在管理政策价值目标追求的变化。上世纪70年代以前，政策是以追求效率为主的，但至70年代后以来，单纯追求效率的政策模式在普遍政府失灵和市场失灵的情况下已经开始向效率与公平并重转变。在我国，尽管原因不尽相同，但是政策所追求的价值目标的途径也与之相似，在改革开放初期，因为要摆脱计划经济时代“平均主义”所带来的效率低下和共同贫穷的境况，在社会总体的分配原则上作出了重大的调整，主要体现在“效率优先，兼顾公平”。坚持效率优先的原则使我国生产力水平得到了大幅度提高，但随之公平的问题也出现，特别是生产要素参与分配以后，贫富差距进一步拉大，由此，中共十六届五中全会在分配制度做了一些调整，强调“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”，正确处理新形势下的各种社会矛盾，为建立一个更加公正、效率、和谐和充满活力的全面小康社会而努力。换句话说，在新的历史条件下，我们要更加重视社会公平问题，由“效率优先、兼顾公平”转向“效率与公平并重”。显然，目前已经开始迈入一个全面公平的时代。这个原则在农村社会管理制度与政策上的体现就是要注重城乡统筹，所有制度与政策不要因地域而造成人为的差异，在目前农村相对落后的时期给予必要的倾斜与关注，逐渐将之纳入城乡统一的制度与政策框架之内。最大限度地在公平原则下设计各种政策，加强和创新农村社会管理职能。理念的转变是农村基层社会职能转变的基础。只有在充分理解这一转变的必然性后才能从内容和方式上实现农村社会管理职能转变，发挥其社会管理功能。

二、社会管理职能的内容创新

农村社会管理职能内容的创新首先在于建立一个良好的农村政策与制度体系的完整框架。这个框架初步来看，也是两个基本的方面。一是政策渊源，或者是说政策的表现形式要完整。也就是说要构建一个涉及农村社会管理由党的纲领、方针与政策，基本法律，行政法规与部门规章，地方性法规和地方政府规章，一般规范性文件和参与农村社会管理其他组织的具有规范性与约束性的规则构成的规范系统。之所以要这样的一个框架，是考虑到农村社会管理本身也是一个层级管理和部门横向合作的系统，一方面要保持管理的统一性，同时又要发挥各个不同领域与地方的积极性。在这样一种完整的形式政策框架之内，既能保证农村社会管理在总体上服从党与国家的统一指挥，又能发挥各自积极性与灵活性保持生动活泼的管理局面。其二是完整的政策内容框架。这个完整的标准不是固定不变的，它要根据农村社会管理的具体需求去确定。在国外，这个制度与政策应当覆盖的领域主要是社会公共安全、社会组织管理、公共交通、社会保障、人口管理、食品药品安全管理、促进就业、生态环境管理等等。对于现阶段的我国，它应当包括如下几个方面领域事务的政策与制度:食品和药品安全体系、公共卫生防疫体系、社会治安综合治理体系、生产—交易—消费安全体系、人口管理体系、公共交通安全体系。

在这一完整框架下，社会管理职能内容的创新体现在职能重心的转移。系统论认为，任何社会系统都具有权变的特性，它会随系统内外社会环境的变迁而不断发生演变。随着这个系统内外社会环境演变而发生调整和转移，社会管理职能的重心应发生相应变化。社会管理职能重心的变迁实质上就是在外界环境发生变异的情形下，其职能体系内部重要性分布特征的演变过程，是针对当下社会环境所做的改革创新。当前农村社会管理职能创新是要将职能重心转变到提供公共产品与公共服务上来。针对当前我国农村社会管理的实际情况———如政府长期采取有差别的政策发展战略形成的城乡分离的二元结构、城乡公共服务与公共产品供给不均衡、农村整体上大幅度落后于城市发展;以政府为中心的农村公共产品与公共服务提供机制、非政府组织在农村社会管理发挥的作用有限以及其自身力量薄弱等现实———必须充分发挥政府社会管理职能重心的主导作用。从先阶段看，目前最为迫切的是建立以下几个方面的内容。首先，建立健全农村社会保障体系。健全农村社会保障体系对维系农村公正、稳定的社会秩序有极其特别的意义。目前许多因素，如城市化建设在农村的征地与拆迁、农民相对脆弱的抵御市场风险能力、城乡收入差距扩大等一系列因素对农村居民生存生活构成巨大的风险。因此，农民的基本社会保障体系的建立和完善，对维护农民权益、缓解农村社会矛盾，维持社会稳定起着非常重要的作用。农村社会保障体系的建立应该作为政府在农村管理中最重要的社会管理职能来对待，上升到政治层面。当然，政府可以利用其独特之影响力，如通过补贴资助、奖励等措施引导社会机制进入这个领域，如鼓励商业性保险机构、社会机构自办养老机构等方式为农村社会保障提供有益的补充。其次，促进农村劳动人口就业。我国十二规划纲要指出“坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置”。近年来，随着国内经济体制改革深入，产业结构转型，我国面临巨大的就业问题，农村转移劳动力需要进入就业市场的数量规模庞大。据统计，2009年，中国农村剩余劳动力的数量基本上在0．85～1．15亿人之间，农村剩余劳动力占乡村从业人员的比例约为16%～22%

。要形成政府主导负责，非政府组织积极参与的促进就业格局。政府社会管理的职能是创造积极的环境，在制度上取消对农民进入城市地区和异地就业的限制，如户籍制度、农民工子女义务教育制度、异地就业的劳动与社会保障制度;建立健全劳动力市场，创造更多的就业岗位;建立健全农村劳动力培训机制和职业教育制度，为促进农民就业提供基本公共服务。政府以外的社会组织则可以依政府之统一规划，如市场组织直接承担职业培训任务，村委会通过村级产业规划创造劳动力就业岗位，与市场机构、企业等形成组织化的联系向外输送劳动力等等。再次，重视农村生态环境管理。工业革命在促进社会深刻变化，将我们带入现代化的同时，也使我们付出了沉重的代价———自然生态环境的破坏。“与核竞赛相比，非预谋的环境灾难可能引发的末世景象显得更具威胁”。在我国农村，工业污染严重，世界银行将中国农村的工业污染作为仅次于城市水源污染和城市大气污染的我国三大严重环境污染问题之一;农业污染没有引起重视，农药化肥过量使用、未经处理的动物粪便随意排放，耕地退化、土壤富营养化，河流湖泊污染现象普遍;现代生活垃圾增多，无法依靠自然降解;水土流失、森林减少、耕地减少趋势加速。政府职责首先要改变城乡二元不同步的环境生态治理格局。加大对农村生态环境保护的公共财政支持，优化产业结构的布局，加强农村环境污染治理的基础设施建设等等。社会组织作为积极的参与者，可以通过志愿者组织、以及作为自我行动者等方式投入到生态环境维护上来。最后，加强农村社会公共安全管理。邓小平同志曾指出“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的，中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定”［8］。目前在农村地区由于卫生、环境、经济、文化、政治等因素引发的安全事件开始突出。例如因农村拆迁征地引发的集体上访;因治安个案引发的群体性事件;以及因农村文化产品供给不足导致的农村文化生活空虚，使外来的邪教组织、宗教迷信、黄、赌、毒现象开始深入农村等。对政府而言，要打破高度集权的公共安全维护体系，建立政府治理与市场化、社会化相结合的多元主体安全综合治理模式。在新的治理机制里，政府负责满足基本的安全产品，社会组织负责提供多样化与个性化的安全服务，如通过类似成立义工巡逻队等农村社区自助安全服务机制等，最终形成政府主导与负责，社会积极参与的农村社会公共安全与服务的网络式供给机制。

三、社会管理职能实现途径创新

针对目前我国农村社会管理领域政府控制有余、社会自治不足的现实局面，在社会管理职能实现方式上要实现四种基本的转变。首先，确立规范的制度法律框架。道格拉斯•诺斯指出，制度创新是经济增长和社会发展的决定性因素。实现农村社会管理职能，发展农村经济、开发农业技术、提高农民教育、健全农村社会保障等一系列目标都首先依赖于制度的创新。制度，从社会学上的意义解释是指蕴含着一定社会价值的一些规则或运作模式，并用以规范社会各主体行动的一种社会结构。制度框架的确立对于农村社会生活的有着重要意义。第一，基于农村社会管理的公共性，政府及其他社会公共组织的政策干预是必不可少的;第二，制度一旦确立，对于参与农村社会生活的各个主体的行为有较强的约束性;第三，制度与政策体系的内容与结构随着所处领域和社会文化因素的变化而有所不同。因此社会管理重要职能实现的首要任务是确定良好的制度体系。现阶段，对我国农村社会来说，要加强法制建设。现代社会是法治社会，社会管理职能的实现，不管是政府，还是其他的主体都应该在法律的框架内进行。政府和社会的功能和边界、“依法”与“创新”的关系的平衡，都需要法律来规范。其次，建立“需求驱动”的公共服务提供机制。目前我国社会管理服务是一种典型的政府“供给驱动”模式，也就是说，政府想供给什么服务，社会就接受什么服务，社会需求方在服务内容的选择上基本没有话语权。社会管理都是在政府的统一指导下，依靠政策，甚至强制性的行政手段来解决问题，把社会公众看成是被动消费者，而较少关注其真实需求。“需求驱动”的服务模式则是以社会需求为核心，根据社会发展社会管理的需求来确定服务的内容、范围、规模与方式等。十七大以来我国政府就提出要把群众的需求作为社会管理职能的出发点和落脚点，始终“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点。”［10］改革开放以后，我国进入社会转型时期，政治、经济与社会背景发生变迁，对社会管理提出了新的要求。

社会管理应随着社会背景的变化而变化，为满足环境变迁而产生的新需求而进行动态性的调整，使职能实现体系维持一种动态的平衡。第三，转向“重服务促民生”的社会管理方式。自1913年法国著名法学家莱昂•狄骥在其《公法的变迁》一书中首度将“服务”概念引入公共领域始，“服务型行政模式”已发展成为一种全新的政府治理的范式，构建“公共服务型政府”亦成为世界上诸多国家行政改革与创新的目标。把服务概念引进管理领域———特别公共管理领域———是时展对管理提出的新要求。正如罗伯特•B•登哈特所言“公共行政领域的理论家和实务者已经选择了新公共服务主题，这不仅基于他们对政府专业人员和市民两者之间的关系的理解，而且还基于公共机构中的领导和管理方法”［12］。在这个具有明显规律性的公共管理发展过程中，作为公共领域的社会管理职能的实现，也需要从传统的以行政命令与控制为主的自上而下的威权式管理方式向以服务公众、促进民生发展、维护社会和谐稳定秩序为中心自下而上的服务模式转化。在此过程中要在农村中推行村务公开，增加农民话语权;“不断深化和细化公共服务供给中各种参与方尤其是政府的角色定位与职能分工”，充分发挥村民自治组织、农村合作社、龙头企业、农民个体等市场和社会力量的主观能动作用，提高服务质量，促进民生发展。最后，创新社会化的网络式供给方式。从我国现有的社会管理的组织体系所承担的角色与功能来看，政府的层级控制体系还处于主导地位。但正如上文所述，政府单向供给受到公共财政资金的限制，特别在我国地方政府体系中，大部分县乡政府财政困难，负债严重，这表明，不可持续的财政投入要求有除政府以外的其他社会主体作为支撑的主体。另外，随着社会分层复杂化、社会群体多元化、社会需求多样化，传统上一元化的政府公共产品提供机制无法及时回应社会所产生的各种问题，也无法满足农村社会的多样化与个性化的需求。社会治理的方式不能是单线联系的，而应是双向的甚至是多向的。因此必须在农村社会管理领域，遵循公共产品提供的一般规律，构建一个包含其他社会主体在内的、多主体的、相互合作的社会公共治理网络，才能满足日益多样化与个性化的公共服务需求。

作者：王薇单位：湖南农业大学公共管理与法学学院讲师