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人力资本与居住证的城乡差异观察

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[提要]

劳动力市场上影响劳动者权利和地位的因素有两方面:政府的制度设计和劳动者的人力资本积累。取消农业户口与非农业户口性质区分,全面实施居住证制度,从根本上消除了劳动力市场城乡分割的制度基础,但劳动力市场城乡整合的实际程度尚受制于获得居住证和实际享有居住证权利的资格条件。从“合法稳定就业”和“合法稳定居住”两项申领居住证的基本条件来观察农村转移劳动力获得目标城市居住证的可能性,发现农村劳动者的相对机会仍低于城镇劳动者,前置于户口之上的城乡之间人力资本投资差异是这种机会差异的主要原因。

[关键词]

人力资本;居住证制度;劳动力市场;城乡整合

一、问题的提出

2014年7月,国务院发出《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口”,“全面实施居住证制度”,“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的,在居住地申领居住证”。2015年12月李克强总理签署第663号国务院令,公布《居住证暂行条例》,于2016年1月1日起施行。《居住证暂行条例》明确居住证申领的条件是“有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一”,明确居住证持有人在居住地“依法享受劳动就业,参加社会保险,缴存、提取和使用住房公积金的权利”,要求县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供“义务教育”、“基本公共就业服务”、“基本公共卫生服务和计划生育服务”、“公共文化体育服务”、“法律援助和其他法律服务”等基本公共服务、以及“国家规定的其他基本公共服务”,并积极创造条件扩大服务范围、提高服务标准。户籍制度的这一改革,对于劳动力市场运行,意味着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”户籍管理模式正式退出历史舞台,自此,劳动力市场城乡分割的原有基础———城乡劳动者之间的户籍身份差异———不复存在,农村转移到城镇就业的劳动者与其他迁移流动人口具有同等的身份特征并遵循同样的制度规则。这是否意味着以“农业”户籍与“非农业”户籍差异为标志的劳动力市场城乡分割也将就此消失?马克思曾经深刻指出,“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”。一切法律和制度目标的实现,均不能超越特定阶段的经济社会关系。二十年前《劳动法》颁布没有使劳动者的权益自动随之实现,十年前《劳动合同法》实施同样没有根本性逆转劳资分配差距拉大、劳动者权益相对下降、劳资冲突日益突出等现象(姚先国,2011),今天我们也不能期望,已经存在半个多世纪的城乡劳动者权利不平等,可以在一项国务院“意见”、一个“暂行条例”面前自动消失。

取消农业户口与非农业户口性质区分,全面实施居住证制度,从根本上消除了劳动力市场城乡分割的制度基础。但遵循这一居住证登记制度,城乡迁移劳动者的实际地位尚受制于两个维度的权利平等:一是获取居住证的机会平等,二是基于居住所享证实际权益的平等。从这一视角观察,农村转移劳动力与城镇迁移劳动者拥有同等的机会获取迁移目标城市的居住证、同样持有居住证的农村转移劳动力与城镇迁移劳动者在目标城市享有同等的获得就业岗位和劳动回报的权利,这才是劳动力市场城乡整合的本质所在。本文重点关注前者:农村转移劳动力是否与城镇迁移劳动者拥有同样的机会获得迁移目标城市的居住证?根据国家统计局发布的《2014年农民工监测调查报告》,全国转移到直辖市、省会城市、地级市就业的外出农民工分别有1359、3774、5752万人,也就是,有10885万人、占当年全部外出农民工总数64.71%的农村转移劳动力“离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上”①,他们“应该”在居住地申领居住证。这些应该在居住地申领居住证的农民工能否申领到居住证、能否与城镇迁移劳动力拥有同等的机会申领到居住证?显然,这取决于各地的居住证管理和实施的具体规定。目前有二十多个省市出台了新的户籍改革方案,方案中无一例外地包含居住证制度,但自国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布之后,新出台的关于居住证制度的具体实施方案还很少。2015年6月深圳市颁布了《深圳经济特区居住证条例》,作为外来人口占比最高的城市之一,《深圳经济特区居住证条例》具有代表意义。本文以《深圳经济特区居住证条例》为例②讨论居住证制度下城乡迁移劳动者获得居住证的机会差异。考虑到农村向城镇转移的劳动力与“连续就读”几乎不存在关联性,我们从“合法稳定就业”、“合法稳定住所”这两项居住证申领条件上,观察农村劳动力向城镇转移过程中是否与城市迁移劳动力拥有同等的获得居住证的机会。

二、农民工的高流动特征

相对于其他城镇迁移劳动力,农村转移到城市就业的农民工,是一个流动频繁的群体,其流动性高于城市劳动者(JohnKnight,LindaYueh,2004)。这种高流动性一直持续,一项基于长三角地区江阴市、昆山市、无锡市新区制造业调查数据的研究(姚俊,2010),从城市间流动和企业间流动两个维度观察农民工的就业流动,将城市间流动次数2次以上的归为城市间高频流动者、2次及以下的城市间低频流动者,将同一城市企业间流动次数3次以上的归为企业间高频流动者、3次及以下的企业间低频流动者。数据显示,城市间高频流动的农民工占到66.8%,农民工在城市间的流动频度可能并不亚于同一城市内企业间的流动。近期的情况也类似,2013年上海财经大学“千村调査”数据(常进雄、赵海涛,2015)③显示,64.0%的农民工有二次跨区流动经历,文化程度越低二次跨区流动经历比重越高,小学及以下农民中69.2%有二次跨区流动经历,初中、高中及中(大)专农民工的这一比例为61.3%。即便在年轻一代农民工群体,二次跨区流动也是普遍现象,该调查显示,16~25岁、26~35岁的农民工,分别有65.0%和53.9%有二次跨区流动经历。农民工相对于其他迁移劳动者的这种高流动性,看似是“他们对低价值工资制、劳动力价格‘扭曲’的自觉反抗”(姚俊,2010),是“用脚投票式的维权”(刘林平等,2006),是“希望提高收入”(白南生、李靖,2008),但根本上,是相对低技能的农民工在城市劳动力市场竞争中难以获得基本的发展机会,甚至难以谋求一份可以保障其基本生活需要的工作,他们相对更频繁的流动很大程度上是由于其人力资本水平积累不足从而难以与相对高素质的城市劳动者相竞争、不得不频繁流动以寻求到可能存在机会的结果。这种高流动的具体表现,一是不断变换工作,二是相应地变换住所。在“全面实施居住证制度”、以“稳定就业、稳定住所、连续就读”为申领居住证资格条件的新制度下,农民工无奈的高流动直接形成了对其获得居住证的更强约束。

三、“合法稳定就业”维度上的城乡平等

《居住证暂行条例》规定申领居住证应当提交“居住地住址、就业、就读等证明材料。……就业证明包括工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等”,但怎样的材料才能证明居住证申领人“合法稳定就业”,并未有具体规定,而是授权“设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素,根据本条例制定实施办法”。对照《深圳经济特区居住证条例》,该《条例》第十九条,非深户籍人员申领居住证应当“在特区有合法稳定职业”,而对“有合法稳定职业”的解释是:“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止,在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月的,视为有合法稳定职业”。依照这一条款,我们看到,农村转移劳动力想要符合“合法稳定职业”达到申领居住证的资格,相对于其他城市迁移劳动力更为困难。转移进入城镇劳动力市场的农民工,主要集中在二级劳动力市场就业。根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》,58.6%的外出农民工没有与雇主签订劳动合同,属于非正规就业范畴。尽管农民工在非正规岗位上就业的比例呈下降趋势,但他们仍然构成了城市劳动力市场上非正规就业的主要部分(都阳、万广华,2014)。社会保险体制以就业和收入为基础,对于非正规就业者,一方面他们在工商税务部门没有登记,甚至在企业也没有注册,政府难以强制征费(张国英、吴少龙,2012),另一方面他们相对收入低、不稳定,没有能力或不愿意参加社会保险(Midgley等,1996;VanGinneken,1999)。

国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示,雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。这一参保率在持续上升之中,但到2014年农民工“五险一金”的参保率实际水平仍然很低。根据国家统计局网站提供的年度数据,2013年全国职工基本养老保险参保率63.39%④,2014年全国职工医疗保险参保率72.06%,均大大高于城镇就业的农民工群体参保率。这一低参保率说明:对于大部分农民工而言,要达到“参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月”这一作为居住证申领资格条件的“合法稳定职业”很不容易;与其他职工相比,同样在城镇就业的农民工,想要在达到“合法稳定职业”这一资格条件,机会小得多。农民工社会保险参保率低,无论是由于雇主控制劳动成本的逃避缴费(代艳丽,2009)、还是农民工自身选择放弃参保而谋求相应更高的即时报酬(李强,2008;任丽新,2009)、或是社保帐户异地转移体系不完备(华迎放,2011),一个共性的原因则是农民工的素质和能力不足。相对于城镇其他迁移劳动者,低技能的农民工难以拥有同等的与雇主谈判的地位和能力;相对于城镇其他迁移劳动者,低技能的农民工为了维持在城市的生活,他们不得不放弃延时保障而得到更多一点的即时报酬;相对于城镇其他迁移劳动者,低技能的农民工流动性更大,现行社保转接制度下可以预期的损失也更大。在以居住证为载体的城乡户籍统一登记制度下,农民工低参保率事实上通过获得居住证的资格条件———以缴纳社保为前提的“合法稳定职业”———对农民工形成了差别性约束。转移到城市的农民工,在看似平等的“合法稳定职业”资格条件面前,由于其能力积累不足,难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得居住证的机会。

四、“合法稳定住所”维度上的城乡平等

类似于“合法稳定就业”,《居住证暂行条例》也未就“合法稳定住所”的具体内容作出解释,由“设区的市级以上地方人民政府……根据本条例制定实施办法”。观察2015年6月深圳市的《深圳经济特区居住证条例》,第十九条对“在特区有合法稳定居所”的解释是:“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止,连续居住满十二个月的,视为有合法稳定居所”。同时,该《条例》第七条明确“居住登记实行申报义务人主动申报制度”,要求不同类申报义务人或“即时”(第十一条)、或“入住、搬离之日起七日之内”(第十二条)申报居住信息,最长不超过入住、搬离之日起“十五日之内”申报居住信息(第十三条)。严格的居住信息申报制度下,想要达到“连续居住满十二个月”这一作为居住证申领资格条件的“合法稳定居住”,对于农民工而言,显然比其他迁移劳动者面临更强的约束。一方面,农民工极大部分为家庭成员个体外出务工,而非举家迁移。国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2010~2014的五年中,全部外出农民工“举家外出”的农民工占比分别为20.03%、20.67%、20.66%、21.22%、21.27%,“住户中外出农民工”始终占到4/5左右。转移到城市就业的农民工,他们的家人仍在农村。同时,农村承包土地的产权和流转尚未建立起规范的制度,对家人的责任义务和承包地的约束,许多农民工不得不往返于农村家乡与务工城市之间。国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2013年外出农民工年从业时间平均为9.9个月,2014年为10个月,说明有一大群农民工,他们事实上没有在一个城市“连续居住满12个月”。

另一方面,农民工技能水平决定了其就业层次,相应地决定收入水平以及所能负担的生活成本,许多农民工靠最大限度地节约生活消费实现有限的节余,表现在住宿上,1/3以上的农民工寄宿在“工地工棚”、“生产经营场所”,或“与他人合租住房”。根据2008年11月18日深圳市人民政府令第194号第四次修订后的《深圳市出租屋管理若干规定》第十二条,“禁止违反国家规定条件在生产经营、仓储场所内设置员工宿舍”,“住宅出租屋应当以经批准的施工图确定的房间为最小出租单位;……住宅出租屋人均租住建筑面积不得低于六平方米”。虽然没有系统的统计数据,但从媒体的各类报道,以及农民工集中在次级劳动力市场的事实,可以相信,达不到“国家规定条件”的“工地工棚”、“生产经营场所”住着不少农民工,小于“最小出租单位”的出租房内也住着不少农民工。事实上,只要不出现安全问题,雇佣单位提供“工地工棚”、“生产经营场所”供员工住宿对农民工是一种“福利”,小于“最小出租单位”的租赁行为事实上受到了租赁双方的欢迎。然而,《深圳经济特区居住证条例》第八条明确“非深户籍人员居所为租赁房屋的,出租人为申报义务人”⑤,核心是“居所提供者为申报义务人”。这意味着农民工实际居住的不符合深圳市人民政府第194号令的居所,面临着不被出租人申报的可能,面对居住证的申领,上述现象必然影响居住人申领居住证的资格条件。在以居住证为载体的城乡户籍统一登记制度下,农民工的实际居住状态事实上通过获得居住证的资格条件———“合法稳定居住”———对农民工形成了差别性约束。转移到城市的农民工,在看似平等的“合法稳定居住”资格条件面前,由于其能力限制,受所能承担的生活成本制约,难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得居住证的机会。五、人力资本投资:新制度下劳动力市场城乡整合的根本劳动者在劳动力市场上的地位受两方面因素影响,一是制度对其保护(或歧视)的程度,二是劳动者自身所拥有的知识能力———人力资本水平。其中,制度的保护(或歧视)本质上是对劳动者人力资本产权的保护(或歧视),制度主要影响劳动者的名义法律地位,人力资本则影响着制度所赋予的名义法律地位得以实际实现的程度。就处理劳资关系、提升劳动者地位而言,“人力资本投资比之劳动者权益保护制度更具根本性”(姚先国,2006)。就劳动力市场内部,废除针对农村转移劳动力的不平等制度是极为必要和重要的,但制度赋予法理平等并不等于实际实现平等。

城乡差别性的户籍管理制度以及早期对农村劳动者向城市流动的严格限制,农村劳动者被剥夺了迁徙的法律权利自然也不可能拥有实际迁徙权力,然而,后期农村劳动者被鼓励向城镇转移时,仍有许多农民工难以在城市谋得一份稳定工作,与此伴随的却是城镇劳动力市场上持续的“技工荒”现象。今天,“取消农业户口与非农业户口性质区分”、“全面实施居住证制度”,制度层面的城乡隔离屏障已经被彻底铲除,城乡劳动者已经拥有平等的迁移就业的法理权利。但是,面对统一的“居民户口”、面对统一的流动人口居住证申领资格条件,城镇劳动力市场上城乡劳动者的实际权利平等,仍受制于获得居住证的资格条件。《深圳经济特区居住证条例》关于深圳市居住证申领的“合法稳定就业”和“合法稳定居住”的规定,客观上对农村转移劳动力形成了更多的制约。深圳市的这一规定并不是个别的,观察2013年以上海市政府令第2号出台的《上海市居住证管理办法》,同样规定申请办理《居住证》的,应当符合“在本市合法稳定居住”、“在本市合法稳定就业”两个条件,同时《上海市居住证申办实施细则》将“合法稳定居住”明确为“拟在本市居住6个月以上的住所证明”,即包括:来沪人员自购房屋产权证明、租赁房屋合同登记备案证明、单位宿舍证明和居(村)委寄宿证明4种;将“合法稳定就业”对应明确为就业、投资、开业、从事个体经营,分别提供6个月以上劳动(聘用)合同、企业或个体工商户营业执照和参加本市职工社会保险满6个月证明。类似地,2009年10月起施行的《浙江省流动人口居住登记条例》,三项必备条件是“持有《浙江省临时居住证》,连续居住满三年”、“有固定住所”、“有稳定工作”。2014年1月浙江省政府出台了《关于完善和创新流动人口管理服务的指导意见》,7月1日起在开展居住证制度改革试点的部分市县暂停施行《浙江省流动人口居住登记条例》第十五条、第十七条规定(即:流动人口办理居住登记时,公安机关应当发予《浙江省临时居住证》;持有《浙江省临时居住证》,连续居住满三年的流动人口,可以申领《浙江省居住证》),但《指导意见》仍明确“要求以合法稳定住所和合法稳定职业为基本条件申领、发放居住证”。

统一的制度和统一的规则之所以仍然对农民工群体构成了差别性的约束,在于前置于户口登记之上的公共资源配置制度。长期以来,我国的制度和政策重物轻人,热衷招商引资,人力资本投资不足,而有限的教育、卫生投资又持续倾斜城市,农村居民看不起病、上不起学现象至今时有报道。看似已经普及的九年制义务教育,城乡教育条件、教育质量差距巨大。看似公平的高考制度,农村考生在基础教育阶段的投入不足已经决定了一些机会与他们的努力无缘。正是由于前劳动力市场人力资本投资不足,形成了城镇劳动力市场上农民工群体整体知识和技能积累不足,缺乏与城市相对高素质劳动者同台竞争的人力资本实力。我们看到,统一城乡户口登记后,劳动力市场上城乡分割的形式和内容都将发生变化,劳动力市场城乡一体化的推进更需要从劳动者的人力资本积累着眼、从户籍以外的分配制度改革着手,重视农村教育、卫生等公共资源投入,让农村居民享有平等的人力资本投资权利,是实现城乡劳动者权利平等的根本。

作者:姚先国 叶环宝 钱雪亚 单位:浙江大学劳动保障与公共政策研究中心

人力资本与居住证的城乡差异观察责任编辑:杨雪    阅读:人次