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煤矿安全管理体系建设

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一、美国煤矿安全管理体系建设的主要经验

(一)注重相关组织与责任体系建设1.逐步建立了严密而明确的组织体系。美国煤矿安全生产的组织体系框架大体上包括政府和煤矿企业两部分,主要表现为政府监督监察机构体系、煤矿企业内部的组织分工职责体系。首先,在“执法”领域,美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性,并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。1910年美国在内政部下设立矿业局,但调查人员缺乏执法权力。1977年,美国对《矿山安全和卫生法》进行重大修订,建立了独立的安全监察部门———矿山安全和卫生署,由劳工部助理部长任局长,对所有矿业生产进行全面和严格的监察。监督局下设11个地区监察处和65个矿区办事处,由国会与立法事务办公室和信息与公共事务办公室这两大事务办公室领导和协调部署工作,继而细分为煤矿安全与健康监察司和金属与非金属矿安全与健康监察司这两个职能部门继续统筹和分配相应工作。在煤矿安全与健康监察司的组织机构划分下,美国设置的11个地区的事故调查由副司长负责,主管地区的监察业务。其次,在煤矿生产企业内部也有十分明确的组织管理体系。煤矿企业的管理机构设置一般为垂直管理结构,具有指挥与命令统一、控制及时、工作效率高等特点。组织管理体系在总体上划分为矿长、副矿长、矿井办事员、矿井总领班四个主要层级,在副矿长之下设置了各个职能部门的主管:维修主管、采煤总工程师、主任会计师等,专门领导和协调该部门下的作业活动。采煤一线的管理人员是采煤班组的领班,是该班组的关键人物,领班必须对他所在的班组的工作、人员培养、安全和行为负责。2.建立了以矿主为中心的追责体系。在美国,煤矿安全事故一般不追究政府的责任,因为地方政府不负责直接生产,主要是追究矿主的责任。各级政府的职能部门只是依据有关法律对企业进行监督监管,煤矿安全监察员与煤矿没有任何隶属关系。1913年成立的劳工部,安全生产管理是其主要职责之一。换言之,美国煤矿安全生产责任体系中,政府只是监察监督的作用,而真正应该为安全事故“买单”的是煤炭企业。例如每个煤矿要与两个以上的救护队签订救护协议,煤矿发生事故由矿主组织抢救,必要时也可向当地警察求救。一旦发生煤矿安全生产事故,美国煤矿企业需承担责任。美国煤矿安全部门执法非常严格,矿主也必须遵守煤矿安全管理法律,严格按照安全操作规程办事,从而确保了煤矿生产安全。美国煤矿安全部门对唯利是图、违反规定生产的矿主惩罚严厉。针对不会导致重大人员伤亡的一般性违反规定行为,政府督察员每次每项罚款可达5.5万美元。曾经违反规定并承诺改正、但不守信用的矿主则将被加重处罚,可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为将被追究刑事责任。

(二)重视事故灾难的预防与应急教育据美国劳工部发表的各行业事故统计数字,美国的煤矿业已成为相当安全的行业,煤矿事故率低于金属、建筑、运输等20多个行业。美国煤矿行业由最初的高死亡率到0.03%的低死亡率,其中一个重要的原因是新技术的推广、《矿业安全和卫生法》以及相关配套规章的实施,同时,重视煤矿安全培训是美国实现安全生产的重要环节。美国20世纪70年代前后的事故调查报告和安全检查手册显示,美国煤矿85%的事故是因“工作人员的不安全行为”所致,仅15%的事故产生于不安全的设备和环境。所以,对煤矿人员的安全培训具有极其重要的作用。美国煤矿安全应急教育与预防主要有以下几个方面:1.注重对煤矿工作人员的岗前培训,提高管理实效。《联邦矿山安全与健康法》第115节明确规定,新矿工没有地下采矿经验应接受不少于40小时的培训,新矿工没有地表采矿经验应接受不少于24小时的训练,每年所有矿工应不止一次地接受不少于8小时的学习培训。这样,用可操作性的法律来提高工作人员操作行为的安全性,增强工作人员的忧患意识。在美国,所有矿工在上岗之前要接受培训,上岗后,每年还要接受再培训。如果发现矿工未按要求受到安全培训,劳工部部长或授权代表必须签发命令,要求该矿工立即撤出煤矿,直到接受法律规定的培训为止。美国所有煤矿都必须制订矿工培训计划,安排必要的培训内容并保存培训资格证明。煤矿工作人员不光是指矿工,还包括煤矿经营者和管理者。矿山安全监察员必须具有5年以上实际采矿经验,并要在国家矿山健康与安全学院接受培训。根据安全监察员的水平和需要,分别对其进行初级培训(基础知识和技能培训)、高级培训(提高业务水平,精通相关技术)和定期培训。“安全与生产并非矛盾”已经成为美国的行业目标,这对美国提高煤矿安全水平至关重要。在这个目标的引导下,美国的煤矿企业和矿工工会都十分重视工人的安全技术培训。对于接受脱产培训的矿工,给予其与在岗日标准工资相等的培训期工资。此外,煤矿企业还与工会联合成立了煤矿工人培训教育基金,由矿方按照全矿职工实际工作每工时0.08美元的标准提取资金;该基金每年筹资约2000万美元,用于资助矿工接受继续教育和培训进修。为了进一步普及安全培训,矿山安全与健康管理局(MSHA)还启动了一项新的教育方案———现场培训服务,旨在通过充分利用各种资源,帮助各地区的矿山实施安全与健康计划,达到预防安全事故的目的。现场培训服务的内容主要是为矿山提供培训资料,帮助制定和实施安全方案,编辑教育材料,帮助各矿山制定适宜的培训计划以满足其特殊需求,等等。现场培训服务承担更多的是信息、咨询、指导等服务功能。2.预防第一,建设井下紧急避险设施。2008年12月31日,MSHA发布《地下煤矿避难所(救生舱)最终规定》要求矿山经营者将井下避难所纳入应急反应方案(ERP)。2009年12月前所有煤矿井下必须建设避难所,保证所有人员在井下均有避险位置,并对避险设施的设置、功能和维修管理作出具体规定,额定防护时间提高到96小时。美国在2007年12月煤矿井下已经开始使用避难所(救生舱)。美国煤矿井下的紧急避险设施主要有救生舱和避难硐室。救生舱一般为舱体式结构,配备必要的设备设施和食物,既可固定设置,也可随采掘工程而移动。有钢结构硬体式和可充气软体式。硬体式救生舱可容纳6~24人,具备过渡舱,配备气动呼吸空气系统。软体式救生舱容量10~36人,在3~5分钟内起动充气,软体材料具备阻燃、隔热、抗静电、高强度等特性。避难硐室在矿井巷道两侧地层中直接挖掘或利用已有巷道建造而成,布置在主巷或逃生路线上,配备维持人员生存所必需的相关设备设施和食物等。救生舱至少为每人提供1.4平方米的地面空间和0.85~1.70立方米的立体空间;设置供氧、内外环境监测、废气清除等系统,防护时间不低于96小时;配备双向通信、照明、排泄物处理、急救等设备物品及维修工具和灭火器;存储组件或给养的容器应密封、防水、防火,醒目标注到期日期及使用说明。3.高素质的应急救援队伍与强制性工伤保险制度,为矿难提供安全保障。除了对煤矿工作人员进行严格的培训,美国的煤矿事故应急救援还有一支高素质的队伍,有一套规范的运作程序,拉得出、救得快、保障有力。按规定,每个煤矿要与两个以上的救援队签订救护协议。煤矿发生事故由矿主组织抢救,必要时也可向当地警察求救。一支救护队下井救护,另一支待命。任何矿山救护队不得建在距矿井2小时路程以外的地方。同时,美国执行强制性工伤保险制度,工伤保险具有高度的强制性,法律强制雇主必须对雇工的工伤事故负责,美国有99%的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。

(三)建立安全生产管理的评估标准美国劳工部矿山健康安全管理局(MSHA)对美国矿业(煤矿/非煤)安全事故保存有全面翔实的统计数据,该数据不仅涵盖了所有事故相关的信息,同时还包括了煤炭生产状况及人员的相关信息。评估标准具体,分类清晰、系统、全面、详尽。美国煤矿事故数据统计的内容包括事故时间、事故地区、事故地点、事故分类标准、事故分级、事故范围、事故报告。其中,事故时间除了年度事故和月事故,还统计日事故;事故地点包括地面、采煤面、掘进头、上下山大巷、井筒;事故分类标准非常具体,是按照事故所在地区、开采类型、月份、作业者及承包商、伤害类型、伤亡员工工种;事故分级为死亡、造成工作日损失的非死亡事故、无工作日损失的轻微事故四个等级;事故报告中要明确伤亡人数、事故成因、发生机制、伤害类型。美国煤矿事故计量指标体系中:生产指标有两个,煤矿作业次数和作业时间;事故伤亡分类指标中,死亡事故率和死亡人数属于死亡指标,造成工作日损失的伤害事故率与其受伤人数、无工作日损失的伤害事故率与其受伤人数这四个指标归为伤害指标;还有总量指标,包括人员伤亡总数和总体事故率。煤矿事故数据统计内容和计量指标涉及的信息不仅是事故伤亡人数和经济损失,还包括事故发生的原因、工作条件、开采类型及作业人员工种等相关的重要内容。这些信息越是全面具体,越能及时、全面、准确地研究可能引起事故的原因,并分析正在形成的各种趋势,进行综合研判,从而作出科学的评估,提出科学控制和预防煤矿事故发生的有效对策。

二、美国煤矿安全管理体系的特点

如今美国的煤矿安全生产管理水平处于世界领先地位,煤矿安全管理体系颇具特点:第一,美国的煤矿产量和死亡人数呈反比例关系,充分体现了美国煤矿安全生产的理念比较先进。保护所有矿工及所有人员的安全,并非以牺牲人员的生命安全为代价来获取企业利益。美国紧扣“矿工健康权和生命权的保护”这个安全管理核心来推进标准体系建设,循序渐进,在此基础上建立并完善配套法规体系,提高执法力度,建立的安全管理体系严密并且比较实用。第二,在责任体系建设中,政府和煤炭企业责任明晰化是其最显著的特点。政府只履行管理和监督的职责,如果发生煤矿安全生产事故,煤炭企业将承担事故的全部责任。建立以矿主为中心的追责体系,抓住了责任处罚的主要主体,抓住了重点对象。煤矿安全管理责任主体有了指向性,而且强调煤矿安全生产监督机构的独立性,并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。这是非常有先见之明的。第三,美国高度重视法制化建设,陆续颁布和完善《联邦矿山安全与健康法》等多部重要法律法规。政府和煤炭企业根据出台的法律法规,各自行使权力和履行义务。虽然世界各国在此方面都建立了相应的法律制度,但均没有美国的法律具体和完善。第四,美国十分注重培训需求管理。在培训方面有比较完备的要求和规定,如必须使矿工有明确的技术操作素质和安全急救意识等才能进入煤矿工作,这些举措可以利于后继的煤矿安全生产活动的开展,强调预防第一,有效规避了人为矿难的发生。

三、美国煤矿安全管理体系建设的启示

根据上述分析,美国煤矿安全管理体系比较成熟,对我国有如下启示:

(一)重视法律的可操作性,逐步完善我国煤矿安全管理法规中国是世界上煤炭产量最高的国家,中国也是世界上煤矿安全事故发生率最高的国家之一。立法是煤矿安全管理的最基本、最管用的方法与手段。中国适用于煤矿的法律法规,除《矿山安全法》、《煤炭法》外,还包括国务院颁发的有关矿山安全生产的行政法规以及各省(区、直辖市)人大颁布的有关的地方性法规、国务院劳动行政主管部门和煤炭企业的主管部门及其下属省级政府主管部门下达的有关安全生产的行政规章,以及适用于煤矿行业的安全生产标准规范《煤矿安全规程》、《煤矿救护规程》等。《矿山安全法》作为我国煤矿安全管理的基本法相对美国的《联邦矿山安全与健康法》,可操作性比较差。如美国第303节的第2款规定:“所有生产作业区的通风风流必须符合以下规定,氧气含量不低于19.5%(体积),二氧化碳含量不大于0.5%(体积)……任何煤矿空气的最低数量在每个工作面应达到三千立方英尺每一分钟。”而我国的《矿山安全法》第十七条:“矿山企业必须对作业场所中的有毒有害物质和井下空气含量进行检测,保证符合安全标准。”这样的笼统规定对有毒有害物质没有明确是什么,更没有提到其浓度或密度控制在什么标准范围内,以及井下空气含量应符合什么标准。立法应充分体现“以人为本”的理念,重视矿山职工的生命安全和健康权利保护,有毒有害物质、含氧量应该增加具体的数值标准,以职工的生命健康安全为核心。虽然在《煤矿安全规程》第三十条第十一项第二款:“冻结站必须用不燃性材料建筑,都应有通风装置。应经常测定站内空气中的氨气,氨的浓度不得超过0.004%。”这样明确的标准利于执行和监督,这是该规程在操作性规定方面的优点。但从总体来说,《矿山安全法》及其各相关法律法规其可操作性仍有待增强,因此我们应重视法规的可操作性,积极学美国的经验将宏观的规定、措施、程序细致化、具体化,要将权威、具体、可操作的安全标准、技术标准写入基本法中,如《矿山安全法》仅仅是规定职工要进行安全教育、培训后才能上岗作业,更应继续添加岗前培训时间的长度,在职员工定期培训的时间,次数等的规定,操作过程中才能强制执行这些标准,有效增加员工安全操作的系数。

(二)注重相关组织与责任体系建设,加强监察力度我国作为世界上的几大采煤大国之一,在煤矿安全生产各方面的体系建设依然存在不足。美国煤矿事故发生率得到了有效的控制,得益于注重组织体系和责任体系的建设。从我国的国情出发,借鉴美国的成功经验,可以从以下方面逐步去完善我国煤矿安全管理的组织和责任体系建设:第一,明确责任,加强对中央到地方相关的管理组织机构建设。现今我国对煤炭的管理机构主要有国家能源局、中国煤炭工业协会、安全生产监督局等,尽管相应的组织管理机构不少,但是缺乏一个比较系统的组织对煤矿生产的各方面进行管理,从而导致煤矿生产乱象迭生。因此我国在管理机构设置上应注重整合部门机构,建立和完善监管煤矿产业的统一的机构,合理地进行分工与监管,防止出现部门多却难以监管的现象。美国对煤矿安全生产进行管理的主要是监察局,下设11个地区监察处和65个矿区办事处,在监察局里还有明确的各部门层级划分。从中央到地方实现了高效的纵向管理。部门机构臃肿和职责不明晰是我国存在的普遍问题,因此完善煤矿安全生产组织机构的建设尤为重要,应确定安全生产监督管理机构和执法人员的权力范围、职责、行使权力的条件、程序和目的,抓住源头、明确主要职能部门的权力边界与责任是应对安全生产问题的关键。第二,建立和完善煤矿生产单位的组织管理。美国的煤矿企业内部具有明确的职位分工和职责,因此可以极大地提高生产效率并且便于管理。在我国,煤矿生产乱象迭生,有的采矿工地不仅没有专门的组织管理部门,甚至存在着矿工工人临时招聘、不经培训随便上岗等乱象。此类问题不解决将会对工人们的人身安全极为不利,也无法保证煤矿有序生产。第三,加大煤矿安全生产监察力度。煤矿安全监察员要深入煤矿现场,紧紧盯住那些高瓦斯容易出现事故的矿井,以及安全生产基础差的矿井,及时发现问题和解决问题,把事故消灭在萌芽状态。对存在重大事故隐患的矿井,当场下达《停产整顿通知单》,限时整改。对不具备基本安全生产条件的小煤矿,坚决予以关闭。第四,建立煤矿违规行政处罚制度。在我国发生煤矿生产事故后,相关的监察负责人才会来到现场进行勘查,对事前的监察工作并不重视,使煤矿安全生产的监督、监察环节流于形式。我国煤矿生产的主要负责人承担的责任范围不明晰,处罚力度不够严厉,因此不少开采煤矿的单位会冒极大的风险以污染环境或者牺牲工人的利益来获取利润,造成了小煤矿、黑煤矿一直存在。我国应该建立严格的处罚制度,完善责任追究制度,加大惩治处罚力度,实行行业禁入制度,让矿主不敢轻易越轨煤矿安全管理红线。

(三)通过应急教育与预防演练,不断提高处理突发事故灾难的能力对比我国煤矿现状与美国煤矿,可以发现,很大的区别在于美国政府一直强调煤矿安全监察管理机构的独立性,美国煤矿的成功之处在于垂直的煤矿安全监管体制框架,轮岗式的监管人事制度,并在机制上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。美国煤矿是把安全放在第一位,而在我国,由于利益驱使,大多数煤矿企业更注重的是利益而不是矿工的安全。我国煤矿现仍存在很多的不足,我们应该对美国煤矿安全管理经验加以学习,首先,要提升素质、规范管理。切实加强队伍自身建设,要督促救援队伍加强制度建设,明确人员职责、规范工作程序。进一步强化煤矿生产安全事故应急预案的管理和演练,煤矿企业要把应急演练与应急预案相结合,提高从业人员突发事件现象处置自救能力和企业应急救援能力。其次,要积极应用新技术。引进新型、高效实用的装备,不断优化应急救援队伍装备结构,加大煤矿救援技术研究和培训。最后,要平战结合、强化检查。煤矿救援队伍应遵循“险时搞救援,平时搞防范”的原则,对于一切有可能发生的安全事故应防范于未然。

(四)完善事故评估标准,提升煤矿安全管理水平中国煤矿事故数据统计,主要包括事故时间、事故地区、事故分类标准、事故分级、事故范围和事故类型划分,相对美国来说,这些划分指标太笼统,获取的数据没有太多的实际价值,深入统计的内容仍需细化,如美国统计事故时间小到以日计算,我国仅是月事故;美国事故分类标准除了按事故发生地区、月份、伤害类型,还包括开采类型、承包商、伤员的员工种类,我国仅是按事故发生地、严重程度、事故类型;还有,美国在事故报告中有伤亡人数,还包括事故成因、发生机制、伤亡类型等基本的、重要的信息,而我国事故报告中一般只提及伤亡人数和报告时间。我国的事故评估标准获取的信息还停留在事故严重程度、人员伤亡情况及经济损失这些表层信息。这不利于深入分析事故发生的具体过程及影响因素,从而难以做出准确的评估,难以有效防止事故危害扩大、更好地获取经验、制定对策预防煤矿事故的发生,降低事故风险。我国应该在《伤亡事故统计报表》制度中,逐步完善系统、全面、详尽、细化的数据统计指标,如在事故分类标准中,除了按照事故发生地、严重程度、事故类型划分,应借鉴美国的分类标准,在该标准添加“开采类型”、“伤员的工种”等影响事故发生的可能性因素的数据。完善指标设计的同时,指标要采集的数据必须是可收集的、客观存在的、有相关性的信息,如确定数据收集的方法,使用访谈法、观察法、专家组调查等。这些事故基础信息的收集有利于统计研究工作的深入开展、评估的有效进行。虽然完善这些评估体系仍需时间,但矿工的生命保障、煤矿安全管理的需要是刻不容缓的。全国不应分省制定标准,而应该全国制定统一的评估标准,提高标准执行的科学性与有效性,提升煤矿安全管理水平。

作者:刘再春单位:梧州学院法律与公共管理系

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