差异化绩效考核的实践与探索范文

【内容摘要】市县差异化绩效考核打破了传统绩效考核“一刀切”的局面，体现出鲜明的个性与地方特色。随着我国主体功能区规划的不断完善与政府信息化水平的提升，全面推行市县差异化绩效考核的时机和条件已基本成熟。当然，作为新生事物，其推行还面临着一些难点与问题，尤其是如何解决差异化的科学定位，制定出科学的个性化指标体系，仍需要在理论与实践上不断探索。而在经济新常态的大框架下，我们需要建构兼顾经济与生态的市县差异化绩效考核体系。在建构的过程中，要坚持在一定原则的基础上，设计科学合理、简便易行的指标体系，并采取系统化、全方位的改革配套措施有步骤、有计划地推进。

【关键词】市县差异化绩效考核；实践基础；构建原则；具体思路

一、引言

中央“十三五”规划建议中提出，市县级行政区域要建立差异化绩效考核体系。学术界对于差异化绩效考核的关注是比较早的，在现代化绩效考核在我国运行的初期，张成福、党秀云（2001）就提出对于功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模大小亦不一，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效，并作比较，并不公平[1](P280)。但当时由于“一刀切”式的绩效考核在我国运行还处在自发、半自发的状态，而难度更大的差异化绩效考核并没有成为学者研究的重点。本文通过中国知网（CNKI）主题高级搜索系统梳理了2008—2017年以“政府差异化绩效”为主题的文献研究情况。相关文献集中探讨了政府实施差异化绩效考核的必要性、基于区域功能和生态视角的差异化绩效考核体系的构建。在推行政府差异化绩效考核的必要性上，张岩鸿（2017）在《论地方政府绩效评估的差异化设计》一文中提到，对地方政府而言，一套科学且符合自身地域特点的绩效评估机制，可以帮助政府了解自身运作状况、发现政府作为的问题与不足、掌握公众对公共服务的需求导向及制定政府解决问题的政策方案。[2]唐常春、刘华丹（2015）提出，制定差别化的区域绩效考核体系，改变过去只注重GDP和“一刀切”的做法，更加注重生态环境保护和社会发展进步，更加注重国土开发质量和空间效益，可使区域评价更加科学、合理和有针对性，从而增强区域调控的有效性，形成区域可持续发展长效机制。[3]在政府差异化绩效评估体系的构建上，李锐（2015）从生态视角，通过对我国资源环境问题区域差异的分析，分别构建了考虑地域差异的生态文明评价指标体系和考虑城市规模城市功能的生态文明评价指标体系。[4]赵景华、李宇环（2012）从主体功能区绩效和政府绩效耦合的角度提出了国家主体功能区整体绩效评价模式[5]。除此之外，大多数文献是以某一地区为例讨论四类主体功能区的差异化绩效指标。如王志国（2012）以中部地区为对象，建构了重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的差异化指标体系[6]；唐常春、刘华丹（2015）以长江流域为对象，结合区域发展绩效与地方政府职能绩效两个维度，建构了长江上中下游各类主体功能区政府绩效考核指标体系。王玉明、刘湘云（2010）以广东省为例，依据资源环境、开发密度、发展潜力将各地市划分为优化发展区、重点发展区和生态发展区，并设计了相应的考核指标[7]。任启龙，王利（2016）以辽宁省为例对基于主体功能区规划的政府绩效评估体系进行研究，设计了主体功能区规划的评估体系[8]。在理论上，依据主体功能区设计差异化考核指标相对科学、合理，但主体功能区的划分往往打破了传统的行政区划界限，这样就存在同一行政区分属于不同的功能区或同一功能区分属于不同行政区的情况，这样跨行政区的绩效考核在具体操作中难度很大，这也是一些地方迟迟不能把差异化绩效考核落到实处的原因之一。另外，多数研究并未结合政府的具体行政层级，笼统冠以“地方政府”，其研究结果针对性不强。如何跨越理论与实践的鸿沟，将差异化绩效考核落到实处，是本文研究的初衷。本文以市县层级作为研究对象，在对当前推行差异化绩效考核的意义及实践条件梳理的基础上，将主体功能区定位与政府职能定位结合起来，尝试提出具有可操作性的市县差异化绩效考核的思路和方法。

二、推行市县差异化绩效考核的现实意义

差异化绩效考核根据不同地区的资源禀赋、阶段特征、发展定位对班子和干部的要求，合理确定考核评价的重点内容、核心指标，建立各有侧重、各具特色的考核评价指标体系。[9]我国作为发展中国家，尤其正处于跳出“中等收入发展陷阱”的关键时期，一定的经济发展速度是保障。但具体到每个市县就可以摒弃“唯GDP”的考核思维，实施分类考核，实现地尽其用、各有所长，经济社会发展百花齐放。

（一）差异化绩效考核有利于推动市、县政府职能转变

市、县行政层级是我国行政体制中十分重要的层次，都具有相对完整的行政管理权，管理着辖区内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业等，是推进政府职能转变的重要践行者。党的十八届三中全会提出要让市场成为资源配置的主体，特别强调要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。这就需要市县政府逐步放弃市场主体地位，减少行政审批，更加注重服务型政府建设。但传统绩效考核的构建往往基于这样的假设，即地方政府基本工作类似，经济发展是中心任务。因此，在指标设计时，往往倾向于突出全面和一般，弱化个性和特点，而且GDP考核、工业指标考核占很大比重。同时，现实中也存在着一定程度的GDP增速与官员升迁成正比的现象，所以，为了追求GDP，为了追求显性政绩，不少地方都在进行经济竞赛、搞大拆大建，这虽然提高了经济增速，但也造成了资源的浪费和生态环境的恶化。这样的考核制度不仅不能推动相应改革，反而阻碍了政府转型发展。因此，在市县行政层级推行差异化绩效考核势在必行。

（二）差异化绩效考核是对“一刀切”考核的纠正

我国地域广阔、区域发展异质化程度高是基本国情，而在省域范围内，各市县的经济、政治、社会、文化、生态等状况也千差万别。但传统绩效考核往往不考虑差异，而采取“一刀切”的考核方式，这样就容易导致具有资源优势地区的考核“没有压力轻飘飘”，而资源贫乏地区“跳起来也摘不到桃子”。[10]实施差异化绩效考核，可以对这些现象进行一定程度的纠正，如有些市县适合发展农业、发展旅游，而不适合发展工业，那么这些地方青山绿水，重点保护好自然环境，发展旅游产业等就可以了，不要太强调工业化和城镇化的指标考核[11]。另外，在我国经济发展进入新常态的背景下，各地都需要营造一个有利于创新、有足够包容力的政策环境。而构建差异化绩效考核体系，也可有效避免各区域互相攀比、互相拆台和恶性竞争，引导各区域发挥比较优势，塑造竞争优势，形成协同发展、错位发展的态势，有利于各级政府重新调整发展定位，明确发展重点，寻求更好的发展路径，这是对经济社会发展规律的充分尊重，是科学推进“两化”互动、城乡统筹发展的重要保障[12]。

（三）差异化绩效考核是优化领导班子的基础

差异化绩效考核在对各地区进行科学分类的基础上，可以有针对性地配备不同背景、知识、经历、年龄的干部。事实上，古代官员的选配就十分注重差异化。在古代，地方官员的主要职责就是税收和维持治安，而考核与挑选官员也往往以此为标准。在明朝,各州县按照负担的赋税数量确定为“繁”或“简”，而在挑选任命州县长官时,要考虑到繁、简的因素。而在清朝将州县按照“冲、繁、疲、难”标准分成简缺、中缺、要缺、最要缺4个等级。一个地方四个字都全的,就是“最要缺”，要有过州县长官经历、而且考核成绩不错的人才可以担任；有三个字的，就是“要缺”，也要有过州县长官经历的人担任；有两个字的，是为中缺，可由有佐贰官经历、或在朝考中成绩较好的人担任；只有一个字或一个字都没有的州县，就是“简缺”，可以从初选官的人来担任。[13]这样的分类现在看来稍显简单，但可以说是结构化选配干部的原型。当前，市县级政府面临的发展形势严峻复杂，对干部能力素质的要求更高、更专业。而通过差异化绩效的设定为以事择人、以岗定人、人岗相适提供了基础，将更能合理发挥所长，最大限度发挥领导班子作用。

三、市县差异化绩效考核的实践基础

（一）先行者的实践经验为推行提供有益借鉴

在十八大之前，差异化绩效考核主要在乡镇一级试行，而且取得了不错的效果。相对乡镇层级政府，市县层级面临的问题更加复杂，所以推行起来难度较大。当前，北京、江苏、江西、重庆等地作为先行者，积累了一些经验。从各地实践可以看出，差异化绩效考核更加注重转型发展、绿色发展。差异化指标设计的前提是依据一定的标准把各市县划分为不同区域。根据不同功能区的定位，在保持必要的常规性考核指标的基础上，立足实际设置针对性的具有考核主体特点的考核指标。另外，对于所有功能区都有的共性指标，也会根据各市县的不同情况配备差异的指标权重。当然，绩效考核结果也是各市县寻差距、找经验、明奖惩、优化干部队伍的重要依据。

（二）主体功能区规划为差异化定位

提供依据差异化绩效考核设计的前提就是功能区的合理定位。全国的主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划两个层级构成，规划期至2020年。在“十一五”末，全国的主体功能区就已，而在“十二五”末，各省级的主体功能区规划也基本出台。省级主体功能区规划就是由各省（区、市）人民政府组织市县人民政府编制的，通过综合运用指数评价法和主导因素法，对省辖市城区和县（市、区）确定主体功能。一般来说，根据国家主体功能区的标准，各县（市、区）被划定为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型。然后根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等，以此作为差异化绩效考核的依据和标准。

（三）政府信息化水平不断提升

为推行提供技术支撑绩效管理做得好不好，是否正确，有赖可靠的信息，如果所收集的信息错误，不够全面，就无法真正反映区域和部门的实际绩效。当前，政府的信息化水平不断提升。统一完整的国家电子政务网络基本形成，基础信息资源共享体系初步建立，电子政务服务不断完善。同时，在《“十三五”国家信息化规划》中提出，要加快建设国家电子政务内网数据共享交换平台，完善国家电子政务外网数据共享交换平台，开展政务信息共享试点示范，研究构建多级互联的数据共享交换平台体系，促进重点领域信息向各级政府部门共享[14]，这些都为差异化绩效考核信息搜集提供技术支持。

四、市县差异化绩效考核实施存在的障碍问题

（一）唯“GDP”政绩观转变难

粗放经济发展观和唯GDP的政绩考核观已经固化了官员的发展能力和行为模式。而要切实转变这种思维和行为模式，树立“功绩不必在我”、“绿水青山也是金山银山”的发展理念将会是一个艰难的过程。同时，实践也同样验证着，差异化绩效考核的推行跟经济发展水平密切相关，也就是越是经济发达的地区越倾向推行差异化绩效考核。因为前期的发展已经给这些地方积累了一定的财力，而且这些地方大多也进入到了后工业发展阶段，转型发展、绿色发展、提高公众满意度成为地方政府关注的焦点，所以更易推行分类考核。但对于经济次发达或落后的地区来说，一方面，经济基础薄弱、经济结构不优问题还比较严重；另一方面，生态补偿、财政转移力度不大，导致其在推动转型发展、创新发展，加快生态文明建设上往往显得力不从心。因此，在这些地方，社会各界可能更倾向于要求政府着重搞好经济建设，政府也因财力有限而不具有很强的提供良好的公共物品和公共服务的能力，政府的工作重心很有可能仍围绕GDP做文章[15](P88-93)，如当前一些中西部省份的考核，工业发展、招商引资的指标权重仍占主导地位。

（二）差异化指标体系设计困难

当前，很多省份的主体功能区规划已经出台，但与之配套的差异化考核指标却迟迟没有跟进。难点之一在于，依据主体功能区的划分，传统的行政区划界限将被打破，这样就存在着同一行政区分属于不同的功能区的问题，那么在考核指标的设置上如何处理，存在一定难度。同时，主体功能不等于唯一功能，明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。比如，重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护区域内的基本农田等农业空间，保护森林、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。而且同属一类功能区的市县，面对的具体业务也可能千差万别。比如，同是要考核交通状况，一些地方就应该考核基础配套，而对于配套已较为完备的，就应考核服务水平。因此，只有将这些因素全盘综合考量，再结合各市县区域定位、行政生态环境以及资源要素才能设计差异化指标。而在这些都明晰的基础上，如何把这些因素量化为考核指标，配备合理权重，真正引领区域发展，这些都需要科学的理论与实践的论证。尤其是十八大以后，如何结合十八大报告中的五位一体（政治、经济、社会、文化、生态）和各区域（各单位、各部门）的实际定位，制定出科学合理的差异化指标，这是一个体系化的难点问题。当前，很多省份的绩效考核仍停留在依据人均生产总值、第一产业增加值比重等这样单一的标准划分方阵，给不同方阵配备稍有不同的权重，这样的划分基本没有体现差异化。

（三）基础条件和配套制度仍旧欠缺

虽然政府信息化水平在不断提升，但很多市县的信息化建设还有很多欠账。一些地方还没有建成政府管理信息系统，而有管理信息系统的还不能提供评价工作绩效的信息，或不能提供准确、可靠的信息。另外，受传统观念和部门利益的影响，各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发，各自为政，采用各不相同的标准规范，这就为实现信息共享、跨部门跨地区跨层级信息联动造成阻碍。同时，很多地方没有专门的绩效评估组织，相关数据的统计、甄别、分析分散在统计、人事、环保等部门，而真正实施考核者又以纪委监察部门为主。由于信息的不对称，这样的考核往往很难找出真正的问题，反馈的信息在引导各地差异化发展上效果也十分有限。

五、当前推行市县差异化绩效考核的具体设想

（一）市县差异化绩效考核指标设计的基本原则

1.秉持“绿色生态+经济发展”的原则地方政府履行的职责差别主要体现在经济发展和生态环境保护上。在经济发展新常态下，“绿水青山就是金山银山”并不是一句空话，必须要树立“绿色生态+经济发展”政绩考核模式。在差异化指标设计中，环境保护的指标要从“软指标”变成“硬指标”。资源消耗、环境损害、生态效益等指标都要纳入到政府的经济社会发展综合评价体系中，而且要大幅增加生态文明建设考核指标的权重，强化生态文明建设指标的约束作用，倒逼政府官员改变唯GDP的政绩观[16]。当然，生态文明的发展离不开经济的支持。但经济新常态下的经济是绿色经济、循环经济。因此，在指标设计时需要侧重对生态工业、新兴产业、低碳经济等的考核。

2.秉持“主体功能区定位+政府职能定位相融合”的原则四大主体功能区的规划，体现了生态环境保护和资源综合利用的健康发展模式。一般来说，在差异化指标设计时，对于重点开发地区，经济指标权重应相对较高，但对限制开发区域、禁止开发区域而言，生态比较脆弱，不适合发展，而需要加强生态保护和建设，那么就可以取消地区生产总值考核，加重环境保护指标比重。另外，对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价。当然，具体到各地的实际工作，侧重点又会不同，比如同时考核环境保护，一些地方需要加大环境设备投资，另一些地方可能就是发展环保节能技术。因此，一级指标设计可以依据各地功能区定位，凸显发展重点及特点。而二级考核指标设计就要结合当地的具体工作，设计有针对性、实效性的差异指标或配备差异权重。

3.秉持“成本与效益”原则从当前我国绩效考核的实际以及可操作性综合考量，要实现一个市、县一套考核体系显然不现实。而且地方政府绩效评估也不应是政府所有业务的综合评价，只应是体现地方政府职能，公共服务、市场监管、社会管理和环境保护定位下反映本地个性化特点及区域性特征的公共服务事宜。因此，各地要对现有的绩效考核体系进行整合，并结合各市县的政府工作报告与长期发展规划，立足市、县区域经济社会发展实际，确定年度、季度工作重点，组织现场观摩、综合评比，通过“走比看”，选取出影响政府绩效的主要的、关键的指标，并赋予较高的指标权重，就能使差异化绩效考核取得事半功倍的效果。

（二）建构市县差异化绩效考核指标体系的思路

从大多数省份现有的情况来看，市、县层级是两套独立的考核指标体系，指标的范围也比较全面，涵括经济发展、社会发展、民生改善以及生态建设等。而在已有的基础上，要兼顾市县差异化绩效考核的合理性与可行性，本文建议，对市级绩效考核的差异性可多体现在权重上，而县级绩效考核的差异性多体现在指标上。这样的假设与我国国情密切相关。目前实行的主体功能区（除生态区外）大多都是以县级行政区为单位进行的划分。一般来说，对于一个地级市，大都有三个以上的县（市、区），而这些县（市、区）在功能定位上有的是重点开发区、有的是农业区，有的是生态区，也就是说市域范围内往往是多个功能区并存，因此，共用一套考核指标体系来综合考核经济、社会、民生、环境等也基本合理。当然，在一些省级的总体规划上，各地级市的发展定位还是各有侧重。而这种定位就可以在权重差异的设计上体现出来,如工业强市可以加大工业发展的指标权重，高新技术强市可以加大高新技术的指标权重，而历史文化强市可以加大第三产业的指标权重等。而县级层面的绩效考核体系就可以有针对性地设计差异化指标。以差异化绩效考核运行比较好的北京、重庆为例，这两个直辖市特殊之处就在于没有地级市，可以直接对辖区内的县（市、区）进行分类。从目前各地的实践来看，县级层面的区域分类在东中西部地区差别还是比较大的。比如，东部发达地区和直辖市，由于都市区范围大，农业区范围小，所以一般会分为都市核心区、都市拓展区、城市发展新区和生态区；而中部省份，具有较大规模的农业面积，一般会分为重点开发区、农业区和生态区；而西部地区丘陵和山区比较多，一般会分为城镇区、丘陵区和山区。当然，这样的分类也不是一概而论，具体情况也依省情不同存在差异。那么对于县（市、区）绩效考核指标体系的基本框架就可以是，在区域分类的基础上，差异化指标由“主要指标”和“个性指标”构成，指标权重达到50%以上，而“依法行政”、“服务效果”、“创新发展”等作为共性指标。在“个性指标”的设计上，对于同一类型的区域，可以再结合具体发展重点进行细分。比如，同样是生态区，一些县（市、区）的任务是涵养水源，一些是维护生物多样性，那么就可以再有针对性地设计1—2个特色指标。当然，这样的假设只是为市县差异化绩效考核指标体系的构建提供了一种思路，而对于有条件的省份，在市级层面就可以进行区域分类并设计差异化考核指标。同时，对于考核指标的选择及权重的配备，也需要各省份结合具体情况进行选取和甄别，这也是指标设计的重点及难点所在。

（三）完善市县差异化绩效考核的配套措施

1.加强政府信息系统建设要积极构建跨省、市、县的三级互联数据共享交换平台体系，要促进重点领域信息的整合共享，打破信息孤岛，实现跨地区、跨层级的信息汇聚。同时，借助大数据和云计算，实现对各市县的功能分类、发展重点进行精准分析和科学管理，为差异化绩效考核指标的设定提供全面、准确、及时的数据和信息保障服务。另外，在制定绩效指标时，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。尤其对“个性化指标”的认同上，一些地方不可避免地会有避重就轻的思想，因此，充分的沟通十分重要。要创新体制、机制，依托省领导联系指导市、县和基层工作制度、各市、县之间及各市、县与省直部门之间的协调联系制度、重大项目推进制度、平时的台账制度等平台，适时汇集多种信息，为差异化绩效考核奠定基础。[17]

2.成立专门的绩效评估小组对于市县差异化绩效考核工作，省、市、县要组织专门力量，成立专业的评估小组，具体负责差异化绩效考评标准和办法的制定、组织实施考评、监测考核数据、出具考核报告等。要成立专家咨询委员会，对政府工作关键因素进行充分论证。专家学者可以按照政府提供的权威数据作为量化分析的基础，运用专业、科学的评价方法，对政府公共服务、治理水平、行为绩效等进行量化评价，推出具有开创性、探索性的评价指数。一般来说，省域范围的绩效考核标准会适用两至三年，而对于考核指标的变动及调整，省、市、县绩效考核办要及时沟通反馈。在绩效考核过程中，考核评估小组要重点加强数据监测，建立部门工作协调机制，对相关的统计数据进行核定、汇总和分析，最后，出具考核结果。考核结果需要深入开展综合分析，努力挖掘数据背后的东西。省绩效办可以给各地级市出具“年检报告”，而市绩效办可以为区县出具“年检报告”，切实做到不简单“以分量人”。而对排名靠后的市、县，可以派出帮促工作组，帮助理清发展思路、解决突出问题。

3.改革完善相关配套体制机制要构建差异化考核的配套的责任保障机制。当前，虽然中央已经出台了干部能上能下的考核办法，但落实到市、县级政府，由于主、客观方面的原因，基层在具体处置时对干部往往“不好下手”、“下不了手”，导致干部能下还成不了常态、形不成震慑力[18]，这样就导致考核结果发挥不了应有的激励效果，还产生了懒政怠政的现象。要把能上能下制度落到实处，各地必须出台配套制度和实施细则，对业绩显著、贡献突出的干部，兑现奖励、大胆重用；对业绩平平、无所作为的干部，及时提醒、果断调整，切实解决“干好干坏一个样”的问题。同时，要探索完善社会化评价机制。政府工作好不好，当地群众最有发言权。要总结各地行之有效的社会化评价载体，综合考量群众点评、舆论监督、社会公开等因素，在市、县考核中赋予社会化评价一定权重。另外，要加大利益补偿、财政转移的力度。由于我们实行的是财政分级包干、适当转移支付的方式，加上生态经济的发展时间跨度长、见效慢，而前期投入又比较大，对于财力比较紧张的市、县，应给予财力的支持，并且允许其根据发展重点机动灵活地按需使用资金。只有不断完善配套举措，差异化绩效考核才能真正落到实处。

参考文献:

［1］张成福，党秀云.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2001.

［2］张岩鸿.论地方政府绩效评估的差异化设计［J］.天津行政学院学报，2017（02）.

［3］唐常春，刘华丹.长江流域主体功能区建设的政府绩效考核体系建构［J］.经济地理，2015（11）.

［4］李锐.基于我国资源环境问题区域差异的生态文明建设评价指标体系研究［D］.北京:中国地质大学，2015.

［5］赵景华，李宇环.国家主体功能区整体绩效评价模式研究［J］.中国行政管理，2012（12）.

［6］王志国.关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的设想［J］.江西社会科学，2012（7）.

［7］王玉明，刘湘云.基于主体功能分区的政府绩效评价指标体系建构—以广东省为例［J］.韶关学院学报,2010（1）.

［8］任启龙，王利.基于主体功能区的辽宁省绩效考核研究［J］.资源开发与市场，2016（06）.

［9］“差异化”成干部考核新特点［N］.组织人事报，2013-10-15.

［10］韩永.一个县委书记的考核观［EB/OL］.

作者：杜娇 单位：中共许昌市委党校