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互联网背景下公共政策传播创新探讨

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[摘要]公共政策传播是政府运作中的重要内容,对政府政策目标的实现具有决定性影响。互联网时代公共政策传播的发展,主要彰显为政策传播途径扩展、政策传播效果优化的演化态势,但在传播过程中仍存在诸如内容“形式主义”、过程监管乏力、政策反馈阻滞、联动传播能力欠缺等难题。基于互联网时代背景创新公共政策传播,要以五大发展理念为引领重塑政策传播思维,以人性化为主旨创新政策内容,以多元化为方向创新政策传播方式,并借力“互联网+”创新政策传播技术,形成政府政策传播的联动机制,打造立体多维的政策传播新格局。

[关键词]互联网;公共政策传播;政府传播

新常态下互联网成为治国理政的重要工具,是推进国家治理体系和治理能力现代化的新动力。习近平总书记指出,要将互联网信息建设提高到治国理政的新高度,以实现互联网在新常态下的“大作为”。互联网背景下,政府在借助互联网转变社会经济发展方式、推动创新发展外,更关键的是依托互联网持续国家创新治理的探索,加速实施科技强国战略。互联网作为一种技术,改变着人类政治生活的方式和获取政治话语权的新型渠道。正如哈贝马斯所言,科学技术与政府机构密不可分,国家必须与先进的科学技术紧密联系,科学技术的方法、策略为国家制定计划,采取措施,以及改进和提高科学方法提供了合理的方法。[1]互联网作为现下及未来的国家发展重点战略,以“融合、协作、分享”的精神和先进的技术对政府的治理提出了新要求,也为公共政策的传播带来新契机、新要求、新动能、新挑战。学界对于传播的定义为社会信息的传递和社会信息系统的运行,包含人类一切的传播行为和传播过程以及传播与人和社会的关系。根据不同角度,传播被分为五种类型:内向传播、人际传播、群体传播、组织传播以及大众传播。公共政策传播是公共管理学与传播学的结合,其传播类型涵盖人际传播、组织传播以及大众传播。人际传播和组织传播的过程中,传播的信息仅限于人际间和组织内。本文研究的是公共政策如何从政策主体端的政府传播到政策客体端的公众,不属于内部传播形式。大众传播指传播主体借助传播工具进行广泛传播的传播活动,政府在传播政策的过程中必定要借助传播媒介将政策传播至公众,具有大众传播的特征,因而将公共政策传播归于大众传播的一种。现代社会的传播行为基本属于大众传播的范畴,但由于政府部门的特殊性,政策传播还具有不同于一般大众传播活动的特征:一是政府作为管理国家的唯一社会组织,具有远超于一般传播主体的独特性和权威性;二是政策传播作为政府执行国家政策的重要环节,相比一般传播活动具有高度的强制性;三是政策信息区别于一般的传播信息,政策内容受到政策主体的严格控制。公共政策传播是政策成功施行的保障,传播的高效能为政策的成功奠定基础,[2]因此,公共政策传播成为政府管理过程中的重要内容。20世纪60年代,诺伯特•维纳据其控制论思想提出,信息及其传播作为有机联结社会的重要“黏合剂”、“动力源”,一个社会中具有主要影响力的传播格局及手段的改变,直接决定着此社会未来的组织方式、构造逻辑和运作法则。[3]政策信息及政策信息的传播,作为政府管理国家、社会的重要手段,对整个社会的信息传递及发展模式具有决定性作用。要建设符合未来国家发展趋势的政策信息传播格局,正确的精神导向和先进的科学技术必不可少。将互联网与公共政策传播进行融合,以新思维、新技术加快公共政策传播的更新与改造,是突破传统政策传播困境的新诉求,也是规范发展现代政策传播、提升政策执行力的有效路径。探求互联网背景下政府公共政策传播的创新,是实现公共政策传播的现代化与信息化,最终实现国家治理能力和治理体系现代化的意义所在。

一、互联网背景下公共政策传播的演化态势

传统公共政策传播,因时代背景的特点和技术约束,传播模式多注重于控制和宣传,政府作为政策传播主体,具有高度主导性和强制性。这一时期的政策传播性质偏向于政策宣传,因此多以“直线型”传播为主要方式,具有单向性。互联网背景下,计算机技术及网络通信技术普及的广泛性,创建了全新的信息传播生态。[4]公共政策的传播,从控制和宣传演变为协商和互动,由“直线”、单向改为多方式、双向的政策传播形式,经历着从信息封闭、垄断转为全面开放、网络共享的变化。互联网技术对传播形式、速度的极度丰富和全面提升,使得政府的公共政策信息传播进入一个全新的演化阶段。

(一)政策传播的途径拓展

传统的公共政策传播模式中,政策从政策主体到达政策客体间的途径是单一的。单一性表现在两个方面:一是政策传播途径的单一性。传统的公共政策传播采用“直线型”传播方式,是与政府部门的科层制特征紧密联系的。这种体制性的传播途径多以文件为载体,按照政府的层级机构自上而下或自下而上逐级传递。众多的环节和狭长的渠道导致政策信息传播需要耗费大量时间,超过规定处理时间的政策信息滞留,还会致使随后的政策信息堆积阻塞,降低政策传播效率。单一性的另一方面是传统政策传播具有明显的单向性和不可逆性。由于“直线型”的政策传播方式,单向上行和单向下行的政策传播途径都无法实现政策信息的反向回馈,形成政策传播的宣传性特征。公众能够接收政府发布的政策信息,却不能反馈意见,不仅降低政策传播的效果,也不利于政策的科学施行。互联网背景下,政策传播形成了多方式双向的传播方式。相比传统“直线型”政策传播,互联网的应用使政策传播拥有更多方式。政府信息的网络化建设和信息公开制度的实施,政策信息可以在网络上被公众以多种方式获取,政策信息由“直线型”传递方式转变为“水波型”扩散方式,公众不再局限于处在“直线末端”被动接收信息,而是能借助互联网主动、多方式的获取政策,消除因下发过程中政策阻滞产生的负面影响。其次,互联网改变了政策传播的单向性。互联网共享、交流的特征实现了政策传播途径的双向可交流性和可反馈性。美国未来学家P•萨福认为,网络给人们提供了一种新的信息交流工具,也提供了更加快捷、有效、经济、便利的公共沟通渠道。[5]在互联网时代背景下,网络重新定义了信息的传播模式,双向可交流的政策传播反馈途径,满足公众对政府政策提出建议的要求,畅通了政府与公民之间的交流渠道,是实现公民话语权和人民当家作主权利,也是保证公共政策民主、科学的重要实现方式。政策传播的目标群体除去作为政策信息的接受者,还可能借助互联网成为重要的政策信息反馈者、加工者、再决策者,提升了政策运作中的互动性,极大改善了政策传播效果。

(二)政策传播的效果优化

J•克拉帕等人认为,大众传播活动受到诸多因素的影响,是以单一大众传播媒介的传播效果和影响通常是有限的。[6]传统政策传播模式下,传播途径集中于广播、报纸等手段,层层下发的文件到达政策客体端需要耗费大量的时间,影响着政策传播的时效性和传播效果。此外,传统政策传播模式下的政策传播还具有易逝性,由于技术限制,政策信息没有匹配的备份储存库,经信道传递后即消失,政策信息的储存难度大。除却收集报刊外,公众没有其它有效途径获取已发布的政策信息,给政策传播和政策实施带来不便,不利于政策执行的连续性。互联网技术引入后,政策传播由线下逐步向线上发展,极大地提升着政策传播的效果。一是信息传递速度的突破正优化着政策传播效果。网络作为一种数字化传媒,其“超时空性”可以使信息实现存储和实时传播,不受限于时间和地域。基于数字基础的非线性传播能够突破传统政策传播所需要经历的重重关卡,打破速度限制,政策信息从网络途径散布能在短时间内完成。对比传统政策文件下发,网络资源发布和共享平台对于政府公共政策传播而言的改变,是抛弃了层级制和单线性的途径短板,使政策传播的速度由慢向极速突破,以此实现政策传播效率的提升。二是政策信息的可存储化优化着政策传播效果。互联网技术下,政策信息发布的同时,所有数据便自动收集、上传至网络后台,加之云技术服务将所存数据需要的空间拓展至网络虚拟空间上,不再占用物理空间,实现数据在线永久保存。政策受众可在政策发布后的任意时间通过网络调取、查阅政策信息,不再受政策信息发布时间的限制,避免因错过政策发布而承受损失。政策信息的可储存延长了政策的生命力,同时提升了政策传播的效果。

二、互联网背景下公共政策传播的现存问题

(一)政策传播存在“形式主义”,信息更新不及时

在互联网时代创新政策传播发展的初期,为响应国家政策发展网上政务,部分政府并未清晰界定互联网的概念,匆忙创办政府网站,盲目开通政务微信、微博,只在表面形式上符合互联网的要求,却缺乏实际的互联网运作,导致存在严重的“形式主义”。部分政府表面设立政府网站,创办若干政务微信、微博,但实际却疏于运作,导致网站长期得不到更新,政策信息发布滞后,内容不完整,公众无法及时查询和知晓相关政策内容,存在典型的披着互联网的外衣,却没有体现互联网内涵的形式主义。此外,互联网要求更加注重政策传播过程中多个途径间的分享与联合,但部分政府的政策传播途径建设却依旧浮于表面。表面创办政府网站、开通政务微信、微博,单以政府连网的举措滥竽充数,实际上并未以互联网精神和技术更新实质内涵,多种政策传播途径尚未实现信息的共享和协同发布。“表面工程”与“形式主义”导致数字鸿沟继续扩大,造成公共政策传播效果未及预期要求。

(二)政策传播监管乏力,难以回应公众诉求

技术升级使传播行为的成本缩减,公共政策的传播变得更便捷,但网络开放的特征使得不规范、不法途径也随之增多,给政府监管带来了不小的难度。政策传播过程监管乏力,缺乏公众的互动参与,难以体现互联网时代的共享与互通价值。目前国家仅颁发了150张网站新闻发布许可证,按照规定没有许可证的网站不具备刊发相关政策信息的资格。但实际中政策新闻经合法途径发布后,同一信息能够轻易地从不同来源获取,一些并未获得国家新闻转载授权资格的网站,也向公众传播着同样的信息。部分微信、微博等传播途径同样没有官方传播的授权,却在广泛地肆意传播。以“网约车新政”为例,在官方部门发布政策后,除了具有传播资格的新华网、中国新闻网等网站转载之外,还有一些诸如智能交通网、本地宝等不具备传播资格的网站转发了政策的全文信息。为了吸引公众的眼球,提高阅读量,部分以此牟利的商业媒介会在转载中更改标题,攥写夸大、恶意的评论,给政府的形象和公信力造成了极大地损害。因此,政府急需对散布不实政策信息的政策传播途径实施有效监管,利用网络技术监管政策信息传播的全过程,避免因不良政策信息的传播给政府、社会、公民带来的负面影响。

(三)政策传播反馈阻滞,缺乏公众互动参与

参与模式理论强调要为公众提供更多的对政策施加影响的方式和机会,提高公众在政策过程中的参与程度。[7]政策的反馈途径作为政府获取民意的有效途径,是公众参与政府治理的基本方式。传统的政府政策传播以自上而下、单向输出为主,提供给公众能够反馈建议的渠道不够畅通。互联网技术背景下,政策反馈途径的发展取得了一定的进步,但整体看来依旧进度缓慢。部分政府的政策传播反馈渠道未能打通,导致政策传播反馈严重滞后。2016年国务院抽查全国政府的网站建设情况,有14.7%的网站不达标,缺乏在线互动功能,即公民缺少与政府交流的有效途径,公众的政策诉求难以及时反馈给有关部门,合理的政策建议也难以得到采纳和回应。一些政府的官方微博账号,在有不少网民关注、享有深远传播影响力的情况下,却禁止网民发表评论。就目前情况看,互联网背景下政策反馈途径的建设还处于起步阶段,一些政务微信、微博与网民的交流次数远小于其粉丝数量,政务网站、公众号等功能还是注重“一对N”的宣传,而非互动与交流,政策反馈途径的建设明显力度不够,导致双向交互的沟通途径发展滞后,政策传播还未真正脱离政策宣传阶段。

(四)政策传播途径间互动不足,联动建设欠缺

互联网对政府公共政策传播提出的创新要求,不仅限于在传播形式上创新,更注重众多政策传播途径间形成良好的互动机制。新要求下部分政府部门在政府网站、政务微信与微博、客户端等多点布局,利用多渠道、多平台分发政策信息,力图构建政策传播途径间的互动机制,以互联网融合的内涵打造联动的公共政策传播生态系统。但实际运作效果显示,由于各政策传播途径的传播对象不同,传播目标存在差异,导致传播途径各有特点,因而政策传播途径间难以形成高效的互动模式。虽然政策信息传播的出发点相同,实质上众多政策传播途径各自为营,传播路径依旧受限于各自擅长的传播领域,传播途径间缺乏交集和互动,并未形成预期的政策传播网络。此外,政府间“信息孤岛”的存在加剧了政策信息共享与传播的难度,政府的政策传播途径间的互动机制尚未实现联动作用。因此,如何兼顾众多政策传播途径的特征,通过技术手段糅合各传播途径的长处,打破“信息孤岛”,融合众多的政策传播途径,是互联网对政府政策传播创新建设提出的新挑战。

三、互联网背景下公共政策传播的创新

网络技术的出现为人类提供了一块跨越国界的“在线空间”,互联网成为有史以来增长最快的传播手段。互联网背景下,信息传播已经到了一个无阻碍的、崭新的阶段,技术手段的进步更新政策传播的理念、创新政策传播的内容、丰富政策传播途径的形式、升级政策传播的工具,进而提高政府机构的行政能力和管理能力。

(一)以五大理念为引领创新政策传播理念,避免政策传播的形式主义

党的十八大五中全会明确指出,要以创新、协调、绿色、共享、开放作为今后发展的五大理念。基于互联网时代背景,需要以五大理念为引领,重塑政府政策传播新理念,强化和重塑政策传播途径创新、协调、绿色、共享、开放等新理念新思维。目前,部分政府部门对互联网政务管理模式还缺乏客观、深入的认识,依旧默守传统的管理模式,奉行政策强制宣传的工作主旨,消极对待互联网治理方式,造成“形式主义”盛行。技术政治理论认为应在技术政治化的过程中,借助政治强有力的社会调节手段,指引技术向人类期望的方向发展。[8]互联网的前缀,不仅是技术层面的政务服务上网那么简单,而是要求施政思路的整体改变。如果政府无法及时调整治理理念,从根本上求新求变,依然滞留在简单的“政府上网”层面,办事方式简单叠加,反而会给公民增加麻烦。因此,政府要通过政治过程引导互联网技术的发展,率先垂范引入互联网精神重塑治理理念。用辩证眼光看待互联网给公共政策传播带来的影响,在管理理念上吸纳互联网共享、融合、人性化等精神,在数据开放、政策传送、社会互动式管理方面展开创新,促进政策协调,政策信息公开促进共享和开放,进而促进思想、信息、数据的更大范围、更快速度流动,通过构建传播网络的创新体系来助力“互联网政府”的建设。

(二)以人性化为主旨创新政策传播内容,加强政策传播监管政策信息

作为国家制定的大政纲领,具有权威性和严肃性,政策内容也多以严肃、官方的文字或语言为表现形式,刻板的政策宣传成为政策传播的主要特征。但因时代变化,政策受众对于政策内容的偏好发生着变化,现代社会中人们趋向于追求新鲜事物,传统、严肃的政策内容难以吸引公众的注意,降低政策传播效果。此外,政策内容过于专业、语气严肃,解读政策的困难和被动大大降低了公众获取政策信息的主动性和积极性。为创新公共政策的传播,提升公共政策的执行力,政府需对政策内容进行适度创新。政府部门可以在政策内容上进行平民化阐释,将官方语言转化为易懂的大众语言,并辅以生动、拟人的图表视频等表现形式,使政策信息在海量信息中引人注目。从受众的视角出发创新政策内容,能够降低受众的政策解读难度,提高受众的阅读意愿,同时也能拉近政民距离,利于政府亲民形象的树立。网络时代信息的数量无法以单位衡量,不实、虚假的政策信息威胁着政府的管理和公信力,因而政策传播内容的创新同样需要监管的配合。各级政府部门应从技术上寻找突破口,利用数据挖掘和云计算对政策信息的传播进行严格地审查和筛选,对不具备新闻传播资格的传播途径,以及传播虚假政策内容的网站或微信、微博等采取惩治措施。通过加大监管力度,来规范政府对公共政策传播的创新,是保证互联网背景下公共政策传播良好发展的前提,也是树立政府易沟通、竭力服务形象的有效路径。

(三)以多元化为方向创新政策传播方式,加大反馈建设力度

社会发展下人们步入分众时代,即因为性别、年龄、经济状况、受教育程度的不同,人们的需求不同,对信息的要求也不同。根据分众时代的特征,在公共政策的传播中,根据不同区域以及政策受众的实际情况选择不同的政策传播方式,对政策传播能够起到事半功倍的效果,例如乡村中政策的传播以广播、宣传手册为主;城市中政策的传播则以报刊、移动媒体为主。因此,政策传播应创新多元化的传播方式,把握传播规律,提升政策的传播效率。互联网背景下,新媒体成为多元化政策传播方式的代表,政府部门要借助新媒体技术,加大政府网站、“两微一端”等政策传播新方式的建设,满足分众时代下公众的不同需求。长沙市的政府官方门户网站将“政民互动”作为四大板块之一,包含在线交流、市长信箱等功能,为公众提供公共服务,并针对年轻群体开设微博账号“中国-长沙”和微信公众号“中国长沙”,与公众展开交流;此外,长沙市政府还开发了“湖南省人民政府”的APP应用程序供公众下载,为政府相关政策的发布创造新平台。网络时代的政府政策传播以协商和互动为主要特征,因此创新公共政策传播同样需要促进政策传播反馈途径的建设。政府作为政策信息的发布方,要不断完善政府网站自身的互动交流功能,将政民互动、政民对话作为网站的基本服务功能之一进行建设。对于微信、微博、客户端等政策传播途径,要发挥交流互动的功能,听取公众的意见,安排新媒体营运人员对公众提出的疑问做出回复。对没有或者更新缓慢的政府网站、停止更新或关闭评论区的政务微信微博等勒令整改,畅通公众与政府的交流渠道,确保公共政策传播反馈途径的高效建设,为构建公民的网络化参与机制提供助力。

(四)以“互联网+”为前景创新政策传播技术,形成政策传播途径的联动机制

互联网背景下,公共政策传播途径得到拓展,但各传播途径间并未形成联动机制,导致政府传播尚未达到系统化、最优化的效果。因此公共政策传播途径创新还应符合互联网融合、协作的精神,推进数字化信息基础设施建设,利用技术促进众多政策传播途径间的互动与融合,形成政府政策传播的联动机制,实现“1+1>2”的政策传播效应。“互联网+”是以大数据、物联网、移动互联网及云计算为技术核心,融合传统行业与互联网平台的发展新生态。政府部门可以利用“互联网+”技术,将纸媒、广播电视与网络等政策传播的途径归集,形成多元维度结构支撑的政策传播途径。2015年两会报道中,光明日报的《炫融特刊》是融合性政策传播途径的成功尝试,通过将音频、图片和网友评论等功能融入报道中,实现了众多传播途径间的“打通、共融”。此类“融媒体”打通众多智能终端,完成由纸媒到移动媒体的传播三级跨越,促进着报网一体化、传播途径立体化与传播过程生态化。[9]政府可借鉴光明日报的技术路径,借助技术融合政府网站、报刊杂志、政务微媒体等众多政策传播途径,以众多政策传播途径间的协作,形成政府政策传播途径的联动机制。此外,还可利用“互联网+”技术,借助GBCP(政府-企业-公众与社区-公共设施与公共环境)三角模型,以公共设施与公共环境为中心,政企社协作尽快完成“云+网+端”的设施布局,以基础硬件的升级创新政策的传播技术,增强政策传播的影响力,打造立体多维的政府公共政策信息传播格局。

四、结语

互联网背景下的公共政策传播创新,是利用技术手段和内涵对公共政策传播进行的创新。技术对传统政策传播的持续改造,极大地拓展了政策传播途径的形式,优化了政策传播的效果。联动、融合、互动、规范的创新政策传播发展,促生新的公共政策传播生态系统。互联网背景下政府公共政策传播的创新,将成为发展多维立体的政府传播格局、促进政府治理进步、推动政府现代化治理的不竭动力。

[参考文献]

[1]哈贝马斯.作为“意识形态”的技术与科学[M].上海:上海学林出版社,2002.

[2]张付.我国公共政策传播渠道分析[J].中国流通经济,2013(11).

[3]喻国明.用“互联网+”新常态构造传播新景观——兼论内容产品从“两要素模式”向“四要素模式”的转型升级[J].新闻与写作,2015(6).

[4]马小虎.新媒体时代的公共政策创新研究——基于信息传播变革的视角[J].理论观察,2016(4)

[5]卢山冰,黄孟芳.传播学理论百年回眸[J].西北大学学报哲学社会科学版,2004,34(3).

[7]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京:中共中央党校出版社,2003.

[8]刘同舫.技术与政治的双向互动[J].学术论坛,2005(8).

[9]魏岳江.“互联网+”风口上的“两会”传播[J].信息化建设,2015(4).

作者:毛劲歌;张铭铭

互联网背景下公共政策传播创新探讨责任编辑:张雨    阅读:人次