我国公共政策执行策略研究范文

摘要:本文拟对我国地方政府公共政策执行中存在的问题做一初步探讨。首先，从执行尺度不统一、执行态度不端正、执行力度不够、执行效果不佳和执行满意度不高等几个方面探讨我国地方政府公共政策执行存在的问题;其次，从执行体制的缺陷、执行主体的素质问题和执行环境的干预几方面探讨问题的成因;最后，提出相关对策建议。

关键词:地方政府;公共政策;执行策略

一、我国地方政府公共政策执行存在的主要问题

(一)执行尺度不统一

所谓尺度是指政府部门是否按照政策的要求与标准执行。影响执行尺度问题的因素很多，但是就地方政府执行层面而言，表现为地方主义或部门本位主义导致政策的执行标准被篡改、扭曲、变形以有利于局部利益，使政策在具体执行过程中的标准被模糊化、复杂化，政策执行标准成为基层执行人员送人情和谋私利的工具与手段。此外，地方政府执行人员自身素质低下，导致对政策认识的不彻底、不深刻，标准被不适当执行。正是由于地方利益、人情关系、素质低下等因素导致地方政府执行人员在执行政策的具体过程中，标准不统一或者被有意识地弱化，一杆称两个星，一碗水不端平，对不同的政策目标团体采用不同的标准，其结果是好的政策由于执行尺度不统一造成恶的结果和差的执行力。

(二)执行态度不端正

当公共政策传递到地方政府组织或部门时，极有可能被地方政府执行部门进行有利于自身利益的政策过滤或者政策解释，以至于政策权力化、权力部门化、部门利益合法化。在如此消极的执行态度影响下，必然形成推托敷衍、阳奉阴违、断章取义、擅自发挥、滥用曲解政策的行为与方式，导致执行效率低下、执行力缺失。此外，官僚体制压制人性，不鼓励积极性与创造性的体制导致执行人员训练有素却又极端无能。尤其在基层政府组织内，行政人员缺乏敢想敢干、敢为人先的激情与态度，养成“等、靠、要”的严重思想，冲劲不足。缺乏创新与激情是各县级领导及干部当前存在的主要思想问题，进而形成只想保位子、保帽子的保守思想。领导与行政人员的这种态度在具体工作中则表现为责任意识淡薄、不思进取、得过且过、缺乏创新、畏惧困难等，造成极低的执行力。

(三)执行力度不够

基层政府在执行上级政策时没有做到认真负责、全力以赴、全心全意地执行政策，使得执行力度弱化，执行力不高。而在政策执行中出现的利益集团、地方保护主义、部门利益主义等，不但降低执行效率、效果，而且助长了公共政策执行腐败，增加了政策执行成本，使政策执行力逐级递减，引起人们的不满和抵制。所谓“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”，就是政策执行力逐级递减最典型的表现。

(四)执行效果不佳

政策执行效果问题是和我国政府行政组织体系整体的评价标准相联系的，我国政府在进行预算与评估时，不是将政策“利润”作为推动和评估的标准，而是将执行规模，如成立了多少机构、配备了多少人员、开了多少次会议、调拨了多少资源等作为绩效评估的标准，这样的成本与收益之间的割裂状态导致基层政府在执行过程中不注重执行成本的控制，反而有意识地扩大执行成本，以显示本级政府对政策执行的重视程度与资源投入力度，这种现象在实际过程中表现为以成本投入计算执行效果的方法，而同时结果导向的执行效果计算方法的可操作性较差，我们无法同时计算某项政策执行的社会效益与经济效益的实际收益，无疑会导致执行成本增加。

(五)执行满意度不高

地方政府执行过程中的滥用职权、暗箱操作、侵犯公益、强奸民意、贪污受贿等不良现象根本无法获得人民发自内心的服从、遵守、认同与支持。总理在政府工作报告中曾指出，“一些政府工作人员弄虚作假、奢侈浪费、甚至贪污腐败”。在基层政府主要表现为隐性不作为，致使社会问题与矛盾久拖不决，对政策断章取义，混水摸鱼，一切以有利于自身执行与利益为标准。基层公务员还普遍存在第三种状态，即不务公事、只图权力、逃避责任、世故圆滑、小富即安、浮华浪费、居功自傲、不思进取、信奉“潜规则”等。如此状态下民众的执行满意度必然降低，而如果民众满意度降低那就意味着公共政策执行满意度的降低，执行满意度降低也就意味着公共政策执行已经失去了本真价值。

二、我国地方政府公共政策执行存在问题的成因

(一)执行体制的缺陷

根据我国法律的有关规定，公共政策执行体制中有上对下的监督、下对上的监督、平行级之间的监督，有委托与受托、合同双方之间的监督，也有专业机构的专门监督和非专业机构的一般监督。但在地方政府政策执行过程中，依然缺乏完善的监督机制，不利于对政府政策执行中问题的监控和纠正。

(二)执行主体的素质问题

首先，政策执行者认识水平有限，不能正确地理解政策。政策执行者特别是领导者由于没有掌握现代市场经济条件下执政的规律，缺少科学化、民主化决策的意识，没有接受现代科学知识的训练，缺少科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质，缺乏理解和把握政策规定和精神实质的能力，缺乏制定执行计划的能力，导致政策在宣传、解释、传达、执行中的失真、失当、失误，很难做好政策实施的宣传指导工作，很难制订正确的执行方案，也很难协调沟通各种关系和取得政策执行所需的各种资源，造成在政策执行中“无意”地曲解了政策。其次，政策执行主体的思维方式与现代化社会的要求有较大差距。因为他们长期接受传统思想的教育，在计划经济体制下形成了僵化的思维模式，不能准确地理解和执行政策。政策执行就是要把政策方案从观念转变为现实，在这个过程中会出现许多意想不到的情况，会遇到各种各样的阻力和干扰，这些同样妨碍着执行人员准确执行政策。政策执行者习惯教条化地执行政策，只会运用强制手段而忽视思想诱导作用，缺乏创新意识，导致政府与公众矛盾激化，影响政策落实。例如，政府对科技创业给予了政策上的强力支持和战略倾斜。但是实际上，以“科技兴国”为战略的众多政府政策在执行层面上却是令人失望的。政府在具体的操作层面仍然采用姜太公钓鱼、守株待兔的方式。对自己应该扶持、关注、关心的群体缺乏主动服务的意识和行动，缺乏一套与市场经济体制需求相适应的评估体系，还是停留在看报告、写材料的工作方式上。最后，一些基层政府的执行人员往往习惯于用简单、粗暴的办法处理当前复杂的人民内部矛盾。似乎一切问题的解决，都可以用“快刀”，只要上级政府出面干预就能解决，而不重视自己处理复杂问题的能力。基层政府执行主体的执行手段粗暴野蛮，造成执行的偏差和扭曲，影响政策执行效果。

(三)执行环境的干预

一是政治环境。公共政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不仅可能影响公共政策对象对政策的接受程度，而且还会影响到政策执行者所采取的行动。通常，影响公共政策执行的政治环境包括政治制度和国内外政治环境。如果政治制度稳定，社会宽容，法制健全，政府依法行政，可以大大减少因为滥用权力和违法执行而导致的执行歪曲和偏差。二是经济环境。在一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于政策的有效执行;反之，不良的经济环境则会引起人们在认知上、情感上以及评价上的改变。必要的经费是政策执行的物质基础。财力匮乏、物质基础薄弱，必然使政策执行动力不足，效果不佳。我国很多政策之所以执行起来困难重重，其重要原因在于经费缺乏。三是文化环境。主要是指作用于决策执行的思想意识形态、观念、道德、信仰等。文化环境对决策执行的影响较迟缓，作用的时间却较长。由于我国几千年封建文化的影响，形成了根深蒂固、具有中国特色的“官文化”。一是执行者的“官本位”意识和集权思想，容易造成权力过分集中，导致官僚主义;二是臣民心理和小农意识，这容易导致人们政治冷漠，降低政治使命感和责任感，不能或不愿通过合法途径对决策执行主体的各种不法行为进行监督和举报。

三、对策建议

(一)深化行政管理体制改革

1.减少纵向层次设置

在纵向设置上缩减层次，以减少因层层传达而导致的信息扭曲和执行误差。建立科学的竞争和淘汰机制，健全规范的执行监督机制，确保规划有效落实。做到决策过程中充分发扬民主，不仅政府自己监督自己，还要让政策的对象即人民群众来监督，这也是最有效的监督。尽快制定完善各项执行监督制度，强化对重大决策和部署执行情况的督促检查，严肃行政监察纪律，以提高政府干部执行的责任感。

2.建立高效的政府运行机制

要减少执行中的摩擦和不协调的情况，就要做到:第一，科学设定和分配权力，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，避免权力的非程序运行和权力的滥用。第二，建立高效灵敏的执行指挥体制，简化繁琐手续，减少中间指挥层次和多头指挥情况，使组织能够对执行过程中出现的新情况新问题做出快速灵敏的反应。第三，建立高效的政府资源配置机制，确保资源配置的合理高效，有必要建立政府资源配置的一般流程和应急流程，即使在紧急时期，也可以通过应急流程保证政府执行工作的资源需要。第四，建立公平有效的绩效奖惩机制，实行奖功罚过，以更好地激发公共政策执行的积极性。

3.明确划分管理权限

优化和规范职能部门的配置，避免出现重复执行、多头执行或者无人执行的情况。并对行政执行工作进行专业性的分类，通过职位分类使政府干部向职业化方向发展。在考察执行结果时要注意执行成本，也要注意由此产生的社会效益和环境效益。对决策、部署执行不力者，要追究相关责任，该撤职的撤职，该处分的处分。旗帜鲜明地关心、支持和重用那些讲真话、干实事、敢抓敢管的行政人员。

(二)完善公共政策执行利益均衡机制

1.建立利益引导机制

人的利益追求是多元化的，每个人所追求的利益都不相同，这必然会冲击政策执行主体的利益观，从而发生上下级利益追求不一致的情况。因此，通过建立有效地利益引导机制，使下级政策执行主体树立正确的利益观，特别是全局观和长远意识，以及合法、合理、公平、公正的利益获取观，最终实现各利益主体正确处理集体利益和个人利益、整体利益和局部利益、短期利益和长远利益之间的关系。

2.建立健全利益共享机制

大多数情况下，集体利益和个人利益、国家利益和地方利益、长远利益和短期利益是一致的，这就意味着符合集体利益、国家利益和长远利益的政策并不会损害个人利益、地方利益和短期利益，这时它们之间是可以完全共享的。然而，这种情况是建立在合理的利益共享机制之上的，上级政府必须清醒地认识到，当下级政府通过其自身付出的努力而获得全局利益时，他们也具有共享权，不能够只单单强调共同付出，而忽视最终利益的分配和共享。对各级政策执行主体也是一样，应该让所有付出了工作努力的执行主体均获得与付出相当的物质和精神奖励。建立健全利益共享机制，促进利益共赢，对于提高上下级机关和执行人员的执行意愿和执行积极性起着重要的作用。

3.建立利益调节机制

通过利益调节机制，可以协调全局利益和局部利益、集体利益和个人利益之间不一致的地方。通过建立利益调节机制，充分发挥上级机关的宏观调控作用，兼顾不同层级的利益需求，缩小各级政策执行主体的利益差距。综合运用经济、法律、行政等手段，有效调节中央与地方之间、组织与个人之间的利益关系。同时，在调节的过程中，还要建立畅通的利益沟通机制，这是保证下级政策执行人员利益表达的渠道。

(三)提高地方政府政策执行素养

1.提高政策对象文化水平和社会责任感

政策对象的文化程度是政策对象素养的重要组成部分，它不仅影响政策对象的认识能力，而且对政策对象的价值理念都有重要影响。政策对象努力提高自身文化水平不仅是提升政策执行力的需要，也是维护自身权益和合理表达自身诉求的需要。增强政策对象的社会责任感有助于减少政策执行阻力、降低政策执行成本，在一定程度上可以减少政府调节的范围。从政府活动的最终目标来看，其通过政策的制定和执行来调整社会关系，解决社会问题。但是，社会发展不单单是政府的责任，作为政策对象的广大民众也是社会的主体。“天下兴亡、匹夫有责”，有强烈的社会责任感的民众总会密切地关注社会发展并能积极地投身其中。

2.加强政策的学习与宣传

加强对政策的学习和宣传，缩短政策对象和政策执行者之间的心理、思想距离，减少政策目标和政策对象认识方面的差异，从而增进政策对象的理解和宽容，降低政策执行成本。这不仅有利于将公共政策转化为民众的内心信念和自觉行动，更有利于提高社会的整合力和凝聚力，提升政策执行力，保证公共政策的有效、正确执行。因此，各级政府机关一定要多渠道、多角度地做好政策的宣传工作，增强政策对象对政策实施的意义和目标，步骤和方法的理解。

(四)完善地方政府政策执行考评机制

1.建立政府政策执行绩效评估制度

政策执行绩效评估是根据执行的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政策执行过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。要通过科学的方法，对政府部门及其行政人员的政策执行绩效进行全面考核与评价，并把考评结果与执行主体的薪酬、培训、奖惩、晋升等联系在一起，提高执行主体的积极性、主动性和创造性。

2.强化政策执行监控机制

一个强大、统一、相对独立的行政监督系统是保证各项政策贯彻实施的关键。要做到监督系统具有相对独立性，政策制定者要把监督机构置于自己的直接指导之下，不受其他部门的左右，更不能把监督权力下放给执行机构去管理，受其辖制。否则，监督机构就难以发挥作用。要保证监督的客观性和公正性，监督系统对于政策制定者来说也应有相对的独立性。同时，实现地方政府公共政策执行的公开化，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度，这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。群众监督和新闻媒介的监督是实施政策监督过程中一种最公开、最经常、最广泛、最有效的监督。

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作者：李芬 单位：东北财经大学