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公共政策概念及发展

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摘要:本研究所指的政策沟通是政策执行中的政府内部沟通,它不同于政策制定中的沟通,也不是政府与政策受众间的沟通,而是指政策在政府内部的沟通与执行。在明确这一界定的基础上,本研究试图对中国的政策沟通特点做出类型化的描述与解释,回答中国政策沟通的“是什么”问题,进而通过案例分析和参与式观察,分析中国现有的政策沟通类型,从而推进本土化政策沟通理论的发展。

关键词:公共政策沟通;现状;类型

一、政策沟通概念的提出与界定

1990年,高金等人提出了相对比较成熟的政策执行沟通模型,对政府层级性在政策执行中的作用进行了详细研究。该模型建立在以下假定之上:(1)中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系,(2)州政府具有自主裁量权,可以解释联邦计划的内容或充分了解地方政府亟需谋求解决的问题,(3)不同时间或不同管辖权下具有不同的执行形态变项。该模型包括三个变量因素(1)因变量:中间层的政策执行;(2)自变量包括两项,第一项为上面的诱因与制约,第二项为中间层和底层的诱因与制约,两者形成交互依赖关系;(3)中介变量:中间层本身的决策后果与能力。中间层决策者在整个模型中居于至关重要的位置,他们负责接收和评估来自上面、中间和基层的各种信息并作出决策,把中央颁布的政策在其负责的行政区域里执行下去。从这个意义上看,政策沟通就是指各个政府层级领导力相互作用和资源协调博弈的过程。这仿佛更像本研究所用的”政策沟通”概念。随着中国民主进程的加快,沟通这一概念被逐渐应用于政治学科领域,卡尔•多伊奇曾指出:“正是沟通这一传递信息并对信息作出反应的能力,才使组织成为可能”。政策过程作为政治生活中的重要成员,政策执行中必须依靠强有力的组织加以推动,组织和沟通这一对概念在政策执行中的结合运用就产生了政策沟通领域。钱洁(2004)提出政策沟通是在公共政策制定和实施中与政策相关的信息传播与交流的过程,其中最为重要的是公众与政府及公共部门之间的政策沟通。这一概念在过程论上与上述定义没有实质性区别,但它进一步发展了政策沟通概念的外延,(1)政策沟通会带来民众参与和双向互动,这给政策合法性提供了基础;(2)丰富了政策沟通的信息系统,由此发展出了政策沟通的自上而下的发布、自下而上的反馈和双向互动的讨论的政策沟通多元格局。刘英茹在《论政策执行的沟通与协调》一文中定义政策沟通为政策制定组织与其相关人员交流和传递政策信息、增进了解、统一认识的活动。这一定义突出沟通在思想统一中的重要性,首次将沟通细分为内向沟通、外部沟通、正式沟通、非正式沟通等多种渠道。其中,内向沟通即组织层级之间、部门之间、系统内部的信息交流与传递,有上行沟通、下行沟通、平行沟通等形式。外向沟通是指政策组织与其他社会组织和社会公众间的信息交流。本文所探讨的政策沟通主要是政策在政府组织间的沟通过程,换句话说,我们更聚焦于分析政策在内部沟通的特点和模式。

二、政策执行中的政策沟通的中国类型化分析

洛伊提出,政策决定了政治。政策不仅仅是政治过程的产出和结果,而是一个自变量。政治沟通是不是等同于政策沟通?答案是否定的。政治沟通作为一种意志的表达具有强制性,下级对上级的回应的弹性小,而广义的政策沟通则是政府决策的逐级落实,是一个不断被细化和在规划的过程,特别是本研究所指的政策沟通更是政府层级艺术行为的充分展现,不同政策类型在纵向和横向传递之间具有较大的差异性。当然研究政策沟通的类型必须充分考虑政策执行中面临的一些实践因素和本土特色。本文更倾向于借鉴李俊提出的“政治沟通效度测量模型”来分析不同政策类型的不同的政策沟通模式。其测量模型以“信息'和反馈'沟通理论的两个核心要素”为维度,对它们分别加以定义。信息是“事件之间模式化了的关系”,反馈则是“一种产生信息输入反应行为的沟通网络,它包括这个沟通网络自身作用于这种新信息的全部结果,它依靠这种输入的信息来修正其随后的行为”。所以,进一步他定义“关系”维度表示“信息”,定义“互动”维度表示“反馈”。在关系维度里,主要考量三个变量,(1)信息的保真度,即信息的准确性。它受信息传送过程中的噪声、损失和扭曲三种因素的影响。(2)通道的负荷能力,即是否能全部接收上级的信息,比如政策复制。能力的大小通常与信息传输渠道的畅通与否、多寡以及信息接收者的素质、能力与效率的高低相关。(3)学习能力即沟通系统在接受信息时学习汲取历史经验的能力,比如政策创新。在互动维度里,主要考量4个变量:1)负荷即回应的信息数量多还是少。2)时滞度,即反应的时间差。3)增益度,即沟通系统处理信息的变化程度,更好了还是更坏了?4)导向,“政策试点”就是典型的导向型沟通。按照这种逻辑,政治沟通有四种类型,同样政策沟通也有四种类型。

框架A类的政治沟通:关系维度和互动维度都很高,沟通中失真少、反应快。可以顺利地完成政治系统的任务,实现其政治目标。B类的政治沟通:互动维度高而关系维度低。沟通的主客体显然更侧重目标和任务的达成,对信息的把握和重视则相当不够。沟通网络不畅、信息效度脆弱。C类的政治沟通:关系维度高而互动维度低。沟通中失真少、反应慢不能将所掌握的信息加以准确使用和及时反馈,因而也不利于任务的达成和目标的实现。D类的政治沟通:关系维度和互动维度都很低。沟通的主客体地位不对等,信息不对称,沟通主观意愿不强,不愿实践和反馈,政治任务自然很难完成。有了这个一个分析框架,本文将借助沟通结构理论,分别选取一个典型案例考察其在不同沟通结构中的沟通情况,这里我将利用自己在政府挂职的优势进行参与式观察。

我们认为,政策组织内部沟通主要可以分为执行沟通、传递沟通、反馈沟通等几种类型,上级对下级是执行沟通,下级对上级是反馈沟通,平级之间是传递沟通。进一步来说,政策组织内部沟通方式会因政策类型不同而不同,根据洛伊的政策类型四分法划分,分配性政策带有较强的强制性,在沟通中表现出更多的接受、写作、互不干涉等特点;规制性政策带有一定的约束性,在沟通中常常表现出制裁、处罚、禁止等特点;再分配性政策带有一些战略性色彩,在沟通中带有很强的精英主义;构成性政策是一种政治性政策,在沟通中强调绝对接受和服从。

参考文献:

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作者:李荣志 单位:南京邮电大学

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