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公共政策的论证类型

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摘要:

以政策论证的民主化水平和科学化水平高、低为标准,我国存在四种公共政策论证类型:官员—自主决策式政策论证、精英—价值主导式政策论证、专家—理性判断式政策论证和多元—协商论辩式政策论证。四种类型可以通过2008年之前的经济适用房建设、怒江水电开发论争、新农合制度实施、新医改方案制定分别加以验证。每种类型既在论证民主化和科学化水平上有所不同,也有各自的适用领域。

关键词:

政策论证;论证民主化;论证科学化;类型学

近年来,专家、民众和社会各界对政府决策更加关注,由此引发的质疑、争辩层出不穷。事实上,一项质量较高的公共政策,其目标应经得起质疑,假设应经得起考验,方案应经得起比较,唯有经过批评、质疑、论证,公共政策才最有利于民众。①这种对公共政策进行批评、质疑、澄清的过程即公共政策论证。公共政策论证可以引发改进政策有效性、正确性和有用性的讨论,呈现最有效和经验上正确的结论,劝说他人接受某个观点,②因此在政策研究与实践中不可或缺。现实中,由于公共政策主体多、领域广、问题纷繁复杂,因此要想进行研究,最好先找到能够简化复杂现实的做法,这种方法就是分类。分类是依据经验上可观察和可测量的特质概括某一事物的特点、全貌,将其划分成性质各异的若干种类的研究方法,③是有序控制和预测的开始。对复杂的现象而言,分类比描述更紧迫。④基于此,本研究聚焦于我国公共政策论证的类型及每种类型的特点和适用范围。目前国外学界对政策论证类型的研究主要有:威廉·邓恩根据从政策信息推导出政策主张的方式将政策论证划分为权威模式、方法模式、归纳模式、分类模式、直觉模式、原因模式、符号模式、动机模式、类比模式、相似案例模式和伦理模式等十一种类型,⑤斯洛格莫顿、托格森等以论证中如何构建、形成政策为基础提炼出修辞模式和叙事模式,⑥费希尔、海杰尔等以政策论证中如何形成决策和协商为基础,将政策论证分为“通过技术专家的政治化、⑦借助话语联盟和科层化制度化的政策程序、⑧政治判断、①政策商讨”②等类型。这些研究揭示了国外政策论证的类型,为本文提供了基础和启发。而在国内,朱伟根据公众接受度和专业技术程度的高低将官员、专家、公众间的互动模式分为“多元平衡、理性主导、价值主导、自主决策”四种类型,③王锡锌等认为行政规则制定存在大众参与和专家理性两种模式。④这些研究虽然揭示了我国公共政策制定主体的互动关系和具体类型,但并不是从政策论证角度进行的研究。而国外研究由于描述的是当地实践,难以揭示中国现实。

一、公共政策论证的测量指标与类型

有了测量指标,我们才可以对政策论证进行分类。政策论证离不开相关主体的参与,据此,本文提出第一个衡量我国公共政策论证的指标———相关主体能否参与论证。相关主体参与论证后,讨论了哪些议题呢?这是第二个测量政策论证的指标。在对相关议题进行讨论的过程中,论证者是否对具体主张及其理由进行了证明,有没有遇到必须接受某种论点的情形?这是测量政策论证的第三、四个指标。这样,共有四个测量政策论证的指标:论证参与者、论证议题、证立程度、强制程度。其中,第一个指标描述的是论证的民主化水平,因为民主化首先关注参与者数量多少,后三个指标描述的是论证的科学化水平,因为科学化首先意味着通过符合逻辑的论证而非依靠经验、表象,获得结论、意见和行动理由;其次是指通过这种符合逻辑的论证行为发现事物的因果关系,认识事物的本质、规律,而论证议题、是否进行证立、论证强制性能够反映这些特征。现实中,论证主体可用“多”“少”描述,论证民主化则可分为“高”“低”两种状态。同样,论证议题也有“多”“少”两种状态,证立程度和强制程度则可分“高”“低”两种情形,这样,论证的科学化水平也有“高”“低”两种状态。将论证民主化和科学化的“高”“低”两种状态交叉组合,可得到四个象限,每个象限分别代表了公共政策论证的一种类型,这样就可以得到公共政策论证的四种类型(见表1)。接下来本文将通过案例法对这四种类型进行检验。

二、比较案例研究

案例研究是针对当代具有代表性的人、社会组织或事件,通过系统的数据收集,允许研究者从价值中立立场出发研究它们的发生机制及发展过程,并给出普遍研究结论的研究方法。相对于其他方法,案例研究更适合本文。其一,案例研究适合“研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’”,这与本研究一致。其二,“案例研究适合研究发生在当代但无法对相关因素进行控制的事件”,⑤这也契合本文。其三,案例研究还具有“探索较为深入,研究结果使人比较容易理解和接受;有可能发现被传统的统计方法忽视的特殊现象;适合个体研究者,无需研究小组即可进行”①的优点。为了运用案例法,本研究采用目的性抽样法则选择样本案例,即在由于可预知的原因而产生不同的结果时,选择4至6个不同的案例对不同的假设结果进行验证。这种策略是可行的,因为案例研究并不是考察某一特定现象发生频率的最佳方法,它既需要研究现象本身,又必须研究现象的前后关联,因此变量会很多,如果在案例研究中被迫采用随机抽样法则,那么许多重要的问题将无法进行实证分析。②据此,本文选择四个案例来验证四种类型。所需资料主要来自公开文献,即公开出版的书籍、报刊、杂志、互联网、档案等。依据为:

(1)所选案例的论辩已接近尾声,或早已结束,参与观察等无法发挥作用;

(2)访谈法存在很多缺陷,例如被访者有意识地按照采访者的意图回答问题,或被观察者察觉有人在观察时刻意调整、掩饰自己的行为,或只提供无关紧要的信息;

(3)公开文献经过了出版审查、社会舆论的检验,可信度较高。在选择样本案例时,本文采取了如下标准。

(1)典型性。所选案例符合政策论证的特征,包括各参与者的论证过程,内容涉及论证的民主化或科学化。

(2)资料丰富、可获得。凡是新闻媒体、政府文件、专著、期刊论文等提供了丰富素材,且能公开获得的案例都是本文筛选的对象。

(3)时间上的要求。第一,所选择的案例持续时间都较长,这样能够充分体现论证的特征。第二,所有的案例都发生在2000年以后,这是因为社会各界关注政策质量主要是从这时开始的。依据上述标准,本文最终选择如下案例作为研究样本(见表2)。

1.经济适用房建设(1998—2008年)。1998年启动的经济适用房(以下简称经适房)建设包括1998—2003年迅速发展和2003—2008年争议徘徊两个阶段。迅速发展阶段完善了经适房的土地划拨、建设销售、监督管理等政策细则,各地积极建设经适房,较好解决了中低收入家庭的住房问题。不过,经适房自开建以来,商业银行、房产商、社会公众就对其颇有微词。2003年8月20日《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确经适房是“具有保障性质的政策性商品住房”,自此,经适房新开工和销售的比重迅速下降到9%以下,最低时仅为5%,③日益衰落。经适房政策的利益相关者有中央政府、地方政府、商业银行、地产商、中低收入家庭、政策研究组织。参与论证的主要是中央政府,在经济政策和简单的福利政策思维主导下,④中央政府的初衷是“促进住房制度改革,拉动住房消费,改善供应结构,平抑住房价格,解决中低收入家庭住房困难”,⑤这决定了出台具体方案时无需地方政府、商业银行、房产商、中低收入家庭和政策研究组织等的实质参与。随着政策执行出现各种问题,地方政府、商业银行、房产商、民众才开始表达自己的不满,但总体上,中央决策集团和地方执行联盟彼此隔绝,普通民众和政策研究组织被排斥在政策过程之外,作用甚微。⑥在论证议题上,以中央政府为核心的决策者不断完善经适房的建设、销售、管理等细节,是发现问题、修正解决的过程,地方政府、商业银行、房产商等无法深度介入。正因为此,经适房政策主张及其理由也主要由中央政府提出,其地位、态度、看法至关重要,其他利益相关者无法进行高质量的质疑、讨论,只能被动执行中央政府的决策,论证强制性较高。本文将这种政策论证方式称为官员—自主决策式政策论证,即:在政策论证过程中,以官员为主的核心决策者主导政策论证,其他利益相关者无法实质参与,政策方案主要是官员自主决策的结果。这种政策论证模式的特点是:

(1)作为核心决策者的官员垄断决策论证过程,其他利益相关者无法实质参与。

(2)论证议题主要由作为核心决策者的官员确定,是对这些议题的细化、完善,其他利益相关者的参与受制于这些议题。

(3)做出决策的官员提出自己的观点、主张、理由,要求其他利益相关者理解、学习、执行。

(4)论证中作为决策者的官员有较强的倾向性,地位不平等。这样,无论是民主化水平还是科学化水平,官员—自主决策式政策论证都较低,其结果是制定出来的政策无法满足多元利益相关者的诉求,广受质疑、批评,最终政策被终止,或出现重大调整。不过,官员—自主决策式政策论证适合下列事务:

(1)政府内部事务,如日常管理事务,机构调整、体制编制改革、管理制度优化等内生性政策;

(2)涉及国家秘密、机构秘密和个人隐私的事务;

(3)重大危机事件,因为这些事务需要在极短的时间和有限的资源条件下快速做出判断、抉择。

2.怒江水电开发论争。怒江是我国西南地区一条水能资源富集的河流,因此1998年被正式列入开发日程。2003年国家发改委通过《怒江中下游水电规划报告》后,环保部门、民间组织、国际组织围绕是否应该开发怒江、如何开发怒江展开了激烈论争。根据论争双方的力量对比及关键事件,本文将论争分为五个阶段:1999—2003年8月国家发改委通过怒江水电规划方案,2003年9月—10月国家环保总局反对开发,2003年11月—2004年12月支持开发者与反对开发者达成开发共识,2005年1月—2005年8月支持开发者邀请科学家参与论证,2005年9月—2008年3月反对开发者寻求联合国的支持。五个阶段共有中央政府(国务院、国家发改委、国家环保总局)、地方政府(云南省政府、怒江州政府、云南省自然遗产管理机构)、水电企业、怒江民众、政策研究组织、民间环保组织(绿家园、自然之友、云南大众流域、绿岛等)、国际组织(联合国教科文组织世界遗产中心、国际环保组织、部分外国领导人)参与其中,数量多且构成复杂,①大体分为支持开发、反对开发两派。论证过程中,第一阶段的参与者是中央政府、地方政府、水电公司、政策研究组织,第二阶段是以国家环保总局为核心的反对开发者,第三阶段是支持开发者和反对开发者,以民间环保组织和地方政府为主,第四阶段是科学家和民间环保组织,第五阶段是民间环保组织和国际组织。总体上看,除怒江居民外,其他利益相关者都深度参与了怒江开发的论争过程,因而民主化水平较高。在讨论的具体议题上,第一阶段围绕如何开发怒江进行论证,第二、三、四、五阶段分别围绕开发的生态经济社会后果、移民利益,环境影响评价、利弊、公众权益保护,人类是否应该敬畏自然,建坝的影响、决策程序与公众权益进行论证,每个阶段重点各不相同。在此过程中围绕地质生态、自然遗产、民族文化、移民利益、能源需求、环评、决策程序、国际趋势等议题,参与者进行了激烈交锋,支持开发者和反对开发者都能找出充足的理由支持自己的主张。不过,第一阶段国家发改委为首的支持开发者主导论证,第二阶段环保部门主导,第三阶段发改委和环保局达成共识,民间环保组织和怒江居民被边缘化,第四阶段支持开发的科学家继续反击、引导论证过程,第五阶段支持开发者拒绝公开决策细节,通过论坛、文章等形式指责反对开发者,②可见,虽然论争中参与者较多,议题比较丰富,但论证由政府、水电企业主导,强迫度较高。总之,怒江开发论争的民主化水平较高,但科学化水平较低,论证中起主导作用的是政府、水电企业、科学家、民间组织领袖等精英人士。本文将这种政策论证方式称为精英—价值主导式政策论证。所谓精英,是指掌握更多的信息、资源,社会地位和影响力更大的个体或群体,怒江开发中主要是政府决策者(权力精英)、与政府联系密切的水电企业(经济精英)、官方政策研究组织(知识精英)、民间组织领袖。精英们都有相对固定的价值理念,因此表面上看怒江开发论争是精英之间的博弈,实际上却是这些精英们秉持的不同价值理念的博弈。表现在,在怒江开发中精英分为两派:支持开发者与反对开发者,前者主要是国家发改委、国家环保总局、云南地方政府、水电企业、部分水电专家,他们关注经济价值,认为开发怒江可改变当地落后面貌,促进经济社会发展;后者主要是民间组织领袖、国际组织、部分水电专家,他们关注生态价值和人文价值,认为开发怒江会破坏当地独特的生态系统和人文景观,得不偿失。为了捍卫自己的价值理念,支持开发者采取了直接启动决策议程、主导方案选择过程、结成同盟、借助政策研究组织和媒体形成支持网等行动,反对开发者则运用了参与咨询会论证会、上书领导人、发起签名、利用新闻媒体扩大影响、实地调研访谈、公开辩论、寻求决策程序的漏洞、借助国际组织等策略,价值理念的差异导致论争持续了5年之久。精英—价值主导式政策论证的特点是:

(1)参与论证的前提是拥有共同的价值理念,否则会被排除在外。

(2)论证议题服从于政府部门和特殊利益集团等精英的目的、意图,其他主体能否发挥作用,以及可以发挥多大作用均取决于其是否被精英认可,其价值理念是否与精英一致。

(3)论证的主要任务是阐明精英主张的正确性与合理性,让其获得更多的支持,为了实现这一目标,精英们采取了特殊的策略:①拒绝反对者参与论证;②诉诸专业知识、权威和精心策划的议程,以获取优势;③主要以驳倒对方为目的,而不是对事实和理由进行科学合理的解释、说明。这种论证的优点是政策方案能够经过持久的讨论和争辩,决策的民主化水平较高,缺点是政策方案是既定的,反对者很难更改,因此主要适用决策部门已有相对成熟的管理模式和处置方式,无需征求专家和社会各界意见,以及主要为了弥合价值理念分歧的政策。

3.新农合制度实施。2002年之前,我国实行的是个人集资缴费、生产合作社提供公益补助金的旧农村合作医疗制度。①然而到1998年农村居民参合人数仅占6.5%,且主要集中在东部沿海地区。②2002年10月19日,中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,提出“建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度,使农民人人享有初级卫生保健”,2003年起开始试点。试点期间以县为单位,农民自愿参加,每年缴费10元,地方政府和中央政府每年分别补贴10元。③试点启动后,各地参合人数逐年攀升,就诊率和住院率明显提高,农民经济负担有所减轻,卫生保健状况得到较大改善,因此从2007年起新农合进入全面普及阶段。新农合政策的利益相关者有中央政府(卫生部、财政部等14个部门)、地方政府、医疗机构、保险公司、农民、政策研究组织。政策试点前主要是政策研究组织和中央政府设计具体方案,试点阶段增加了其他相关的中央部门、地方政府、参合农民代表。试点前围绕“政府在新农合中的地位与角色、农民参合意愿、农民支出额度、政府补贴力度”进行论证,试点阶段论证议题集中在“新农合的定位,试点出现的各种问题及如何改进”上。证立首先由专家学者做出,提出科学合理的备选方案,中央政府吸纳这些方案,是二者碰撞、对话、达成一致的结果,因而论证强迫度较低。这种以专家的理性判断为基础制定完善政策方案的论证方式可命名为专家—理性判断式政策论证。这里的专家指所有能够提供科学可行的政策备选方案的政策研究组织和个体,他们可以是官方的,也可以是非官方的,甚至是境外的。专家可能分布在高等学校,也可能就职于政府下辖的研究机构,还可能在民间机构中供职。专家拥有的专业知识远多于普通公众,因此通常是理性的。专家—理性判断式政策论证的特点和运行机制是:

(1)专家根据社会需要,选择决策者急需解决的重大现实问题,通过独立研究摸清问题症结,提出科学、可行的备选方案。

(2)利用国际会议等形式,专家充分吸收其他研究者、政府技术官僚、政府部门的意见,完善政策方案,取得部分利益相关者的认可、支持。

(3)与相关政府主管部门接触,详细阐释自己的研究过程和研究结论,寻求其支持。

(4)政府主管部门认为有必要解决相关问题,于是将专家的研究成果送达最高领导层。

(5)最高领导层将相关问题列入议事日程,邀请专家和相关部门制定政策方案,公布实施。

(6)政策正式实施后,政府部门建立与专家的制度化工作小组,继续寻求专家的支持。专家—理性判断式政策论证之精髓在于专家能够充分建言献策,政策方案是决策部门吸收专家研究成果后做出的。在此过程中专家的角色是对某一现实问题进行科学研究,提出切实可行的政策方案;与政府部门建立固定的合作关系,完善决策方案。政府则为专家提供宽松的外部环境和必要的支持,通过特定机制持续吸收专家智慧。在日益强调决策科学化和专业化的背景下,专家—理性判断式政策论证越来越受重视,尤其是技术性较强、跨多个学科,问题极度复杂,影响面广,而决策者又对关键信息不了解,没有成熟经验可资借鉴的政策,更应采用专家-理性判断式政策论证方式。

4.新医改方案制定。2005年,国务院发展研究中心指出我国的医改基本不成功。这引起了巨大关注,也开启了新医改进程。根据新医改方案制定的特点,本文将其分为三个阶段:政府内部协商,主要在医改协调小组内部进行,但无法达成共识,这是第一个阶段。从2007年3月23日到2008年2月2日,北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行、北京师范大学、中国人民大学、清华大学与哈佛大学、中国科学院生物与医学部和广东省医疗卫生界先后提出10套医改方案,医改协调小组在此基础上形成了《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》,这是第二个阶段。2008年9月10日国务院常务会议决定公开向社会征求意见,在吸收各界意见的基础上,医改协调小组对方案进行了192处修改,修改后的方案于2009年1月21日由国务院通过。3月17日,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》发布,明确了我国医药卫生体制改革的总体部署:建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。至此,经过三年的论证研究,新医改方案最终定稿。新医改的利益相关者有中央政府、地方政府、医疗机构、医生、医药行业、社会公众、政策研究组织,内部协商阶段主要是卫生部等参与论证,随后政策研究组织、地方政府、人民团体、医疗机构、医生、社会公众等都参与方案论证,因而总体上看主体多元,不仅有直接的利益相关者,也有间接的利益相关者,甚至与医改无直接利益关联的团体都参与制定,民主化水平较高。在参与过程中,围绕旧医改是否成功,如何界定基本医疗服务、财政补贴的数量和归宿,“政府主导还是市场主导,补供方还是补需方,如何推进国家基本药物制度、公立医院和医药卫生体系改革”,①参与者进行了激烈讨论。论证时政府部门、政策研究组织、医疗机构、医药行业、社会公众等不仅鲜明地提出了自己的见解,表明了主张背后的根据和理由,还通过质疑对话,力图取得对方认可,强制性较低。这样的政策论证方式可称为多元—协商论辩式政策论证。所谓多元,首先是指论证参与者多元。新医改论证参与者几乎涵盖了所有的直接和间接利益相关者,呈现出数量多、性质各异、构成复杂、“闯进来、走出去、请进来相结合”②的特点。其次是指论证议题多元。从旧医改是否成功,新医改的性质,到如何推进新医改,参与者进行了充分论证,议题数量丰富、适时调整。而协商是参与者认真考虑各种信息与理由并独立作出判断,彼此说服一个好的公共政策由什么构成,并互相学习的论理过程。③协商不是让步妥协,不是单向说服,不是交易式的讨价还价,而是基于信息、理由和证据,依据相互性而展开的审慎思辨的沟通行为。①在协商中,论辩是基本的要素和形式,②因此协商天然地蕴含着论辩。新医改中的协商论辩体现在:

(1)参与主体多元,分为下层、上层与顶层三个层次,首先各自寻求本层次内的共识,然后将无法达成共识的交由上一层次整合,③三个层次间分工明确、目标一致;

(2)论证议题丰富多元而又根据结果不断调整,是理性的权衡数据资料的过程;④

(3)论证是充分表达观点、阐释理由、质疑辩驳、寻求理解、达成共识的过程;⑤

(4)论证结果不一定最优,但能够得到大多数利益相关者的认可。多元—协商论辩式政策论证在我国拥有较为深厚的民意基础、社会基础和实践基础,主要适合直接关乎普通公众切身利益,涉及多个主体,事务本身比较复杂,而政府又缺乏相关管理经验的政策。总结四个案例,可以发现其论证民主化和科学化水平是不同的。经济适用房建设的论证民主化和科学化水平较低,怒江水电开发论争的论证民主化水平较高,但论证科学化水平较低,新农合制度实施的论证民主化水平较低但论证科学化水平较高,新医改方案制定的论证民主化和科学化水平都较高(见表3)。上述四种不同的政策论证类型各有不同特点。

1.官员—自主决策式政策论证。只有作为核心决策者的官员参与论证,其他利益相关者无法实质参与,论证议题也局限于负责决策的官员指定的范围,论证的民主化和科学化水平都较低。

2.精英—价值主导式政策论证。官方决策者、特殊利益集团、政策研究组织、民间领袖等精英人士实质性参与论证,政策目标群体象征性参与。每个阶段的论证议题都由精英人士设定,论证围绕这些议题进行。与官员—自主决策式政策论证相比,精英—价值主导式政策论证的民主化水平有所提高,但在论证科学化水平上,证立围绕精英的意图进行,虽然精英之间有激烈的辩驳、对话,但处于强势地位的精英的主张最终被采纳。

3.专家—理性判断式政策论证。专家和相关政府部门实质性参与政策论证,其他利益相关者象征性参与。围绕政策内容,专家先进行科学、公正的研究,相关政府部门采纳专家的研究成果,将之转化为科学的、可行的政策方案,试点实施。实施中相关政府部门继续吸收专家的意见,并充分尊重其他机构、农民的意愿、诉求,强制性较低。

4.多元—协商论辩式政策论证。所有利益相关者均能参与论证,主体、议题多元。论证主要是多元主体对所需议题自由讨论、理性辩驳。与精英—价值主导式政策论证相比,多元—协商论辩式政策论证的科学化水平更高。与专家—理性判断式政策论证相比,多元—协商论辩式政策论证的科学化水平是相似的,不过政策方案更多地吸收了非官方政策研究组织、政策目标群体的见解诉求,民主化水平更高。

三、结论

综上,本研究的理论贡献在于:一是提出了影响政策论证类型的两个关键指标:论证民主化和论证科学化;二是基于政府、专家、企业、公众等在论证过程中的角色作用和互动关系,结合论证方式,将当前我国的公共政策论证划分为四种类型;三是认为不能简单地确定四种论证类型的优劣好坏,因为每种类型都有独特之处和各自的适用范围。而且,与朱伟划分的四种官员、专家、公众间的互动模式相比,本文的分类首先将论证主体和论证方式结合在一起,其次避免了理性主导、价值主导等描述重复的弊端。与王锡锌指出的两种行政规则制定模式相比,本文的分类不仅考虑大众、专家的角色和作用,还分析政府、企业在论证中的作用和互动关系,因而对政策现实的描述更全面精确。不过,本研究的局限也是显而易见的。在研究方法上,本文只采用案例法,并通过文献法收集资料,而没有使用访谈法、问卷调查等方法,这在一定程度上降低了研究结论的说服力和解释力。在分类结果上,本文总结出的四种政策论证类型是对复杂现实的高度概括和简化,现实远比这四种类型更加复杂、多变,因而如何更客观全面地描绘政策论证实践是未来应该重点研究的主题。

作者:雷尚清 单位:四川大学公共管理学院

公共政策的论证类型责任编辑:杨雪    阅读:人次