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林业公共政策现状及效果评价

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摘要:

文章梳理和介绍了我国林业公共政策现状,并通过全国森林资源连续调查结果数据,评价了林业公共政策的总体实施效果。

关键词:

林业公共政策;现状;实施效果

公共政策是政府发挥作用的手段和工具,政府要促进林业转型,无疑要借助相关公共政策来推动。林业政策是国家经济政策的组成部分,是政府在林业方面的施政方式和手段。当前,我国林业公共政策已经形成了较为完整的体系,且在实施中取得了明显成效。

1我国林业公共政策现状分析

1.1林业基本政策

1.1.1集体林权制度改革产权制度是对所有权、使用权、收益权、处置权进行的制度安排[1]。林权制度是对林权所包含权能的界定、主客体设定、确立和保护等一系列行为规范。集体林产权改革实质上是指集体林产权制度再安排过程中各项权能再赋予不同主体。使用权直接影响收益权和处分权,而且具有排他性、可交易性的物权属性,是集体林产权改革的方向和关键。所以,集体林产权改革主要是对集体林区使用权安排进行的改革[2]。新中国成立以后,集体林权制度虽经数次变革,但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在,制约了林业的发展。为了解决上述问题,2003年福建首先进行林权改革试点,随后,2004年、2005年和2006年江西省、辽宁省和浙江省也相继进行了集体林权制度改革,这是我国率先进行集体林权制度改革的4个省份。2008年,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台,标志着集体林权制度改革在全国范围内全面铺开。集体林权制度改革的核心是界定产权,具体任务是分山到户、确权发证,相关的配套改革是林权评估、林权流转、森林保险、林权抵押、林权交易平台建设。配套改革是从机制上、措施上真正落实林业经营者的经营权、处置权和收益权,克服因林权分散带来的一系列问题。集体林权制度改革对进一步解放和发展林业生产力具有方向性的地位和作用,是我国林业转型期的一项重大政策举措。

1.1.2林业政策的整体转向跨入21世纪,我国进入了生态文明建设的新阶段,林业作为生态建设的主体,也进入由木材生产为主向以生态建设为主的转型期。2002年,时任国家林业局局长周生贤提出,中国林业历史性转变的核心是以木材生产为主向以生态建设为主转变,同时,围绕这个核心,林业正在加速实现由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向社会办林业的重要转变,统称为新时期林业的“五大转变”[3]。这既是对新中国林业建设经验的总结和继承,更是根据新形势、新需求对传统林业的扬弃与升华。“五大转变”是一个有机的整体,相互影响,相互因果,共同构成新时期林业的主要特征。由以木材生产为主向以生态建设为主转变是根本、是核心,没有定位和性质的转变,林业发展就找不准方向,就难以明确主要任务,难以在国民经济和社会发展中确立林业应有的地位,难以真正做到其他四个转变。其他四个转变是服务于根本性转变的,没有标志性的四个转变,新时期林业定位和性质的转变就没有依托,就不能有实质性的整体推进。“五大转变”系统反映了中国林业转变的方向,是转型的方向性政策,决定了其他林业公共政策的变化和发展。

1.1.3林业政策的实施:六项重大措施改革开放以后,我国陆续启动了一系列林业重大工程,较早的有1978年的三北防护林工程,2000年左右比较集中地启动了五个工程。从统一规划,集中实施的角度考虑,国家林业局将这些重大工程整合到一起,合称林业六大工程,这六大工程是:天然林资源保护工程、三北和长江中下游等防护林建设工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。六大工程中,有5个是以生态建设为目标,以政府为项目实施主体,投入以政府投资为主。速丰林基地建设工程主要是为了解决我国木材和林产品的供应问题,其实施主体是各类企业,具体运作将以市场需求为导向,通过市场配置资源,采取以市场融资为主,政府适当扶持的投入机制。速生丰产林基地建设工程是为了弥补实施其他五项工程减少的木材产量缺口,尽量满足社会对木材需求而实施一项工程。林业六大工程是我国再造秀美山川的战略工程,规划范围覆盖了全国97%以上的县,规划造林任务超过0.73亿hm2,工程范围之广、规模之大、投资之巨为历史所罕见[4]。六大工程既是实现其他林业公共政策目标的途径和载体,本身也是一项重大政策,反映了我国林业转型期的政策取向。

1.2林业公共政策体系保护、发展、利用三位一体改革开放以来,林业在国民经济和社会发展中的地位越来越高,投入的资金逐年增加,密集出台了一系列具体政策。从以发挥林业生态功能为主,兼顾经济功能和社会功能的目标出发,林业公共政策涉及森林资源保护、发展和利用三大方面,形成了保护、发展、利用三位一体的林业公共政策体系。保护政策主要有《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、森林采伐限额制度、木材凭证运输制度、《中华人民共和国野生动物保护法》(1988年颁布,2004年修正)、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》(1996年)、《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年)、《国家级公益林管理办法》、《全国林地保护利用规划纲要(2010~2020年)》、《占用征收林地定额管理办法》等法规制度。发展政策主要有林业重大工程实施政策和森林可持续经营制度。利用政策主要有木材综合利用税收减免政策、木材战略储备基地建设、林下经济开发政策、凭证采伐制度、木材加工许可制度等。但一项法规制度往往包含多项政策,例如《中华人民共和国森林法》包含了保护、发展和利用政策措施,木材战略储备基地建设涉及了森林资源的发展和利用。森林资源保护、利用、发展政策紧密相关,相互依存、相互影响,森林资源是在严格保护的前提下利用,在合理利用的基础上促发展。

1.3财政保障林业补贴政策无论哪种林业政策,其制定和实施都或多或少地需要财政资金支持,财政保障是否有力,直接关系到林业公共政策目标的实现程度。当前财政用于林业的资金多以项目为载体,以补贴的形式投入,大致可以分为补偿性补贴、补助性补贴、引导性补贴三类。补偿性补贴强调补偿性,针对的生产经营行为一般不是经营主体的主动行为,而是政府从公共利益最大化的角度考虑,要求或规劝有关生产经营者生产某种产品,并对他们的非主动经营行为或结果进行补偿,主要有森林生态效益补偿、退耕地还林补贴、退耕还林工程配套荒山荒地人工造林补贴、巩固退耕还林成果专项规划后续产业造林补贴等。补助性补贴强调帮助性,政府为了稳定相关产品的供应,对生产经营者的生产成本给予适当的补贴,补贴的生产经营行为是生产经营者的自主行为,主要有林业重点工程造林补贴、中央财政造林补贴、林业成品油价格补助、基本建设贷款中央财政贴息、林业贷款中央财政贴息、农村沼气池建设补助等。引导性补贴强调政策的导向性,往往是政府为了达到某方面的目的,通过对相关经营主体进行补贴,降低生产经营者的经营成本,拓展利润空间,引导社会经营主体的投资方向和生产方式向政府合意的方向转移,主要有森林抚育补贴、国家林木良种补贴。

2林业公共政策效果评价

2.1效果评价的角度、指标及数据来源具体的林业公共政策形成林业公共政策体系,每项政策都是和其他政策一起发挥作用,林业改革发展取得的成效是林业公共政策的整体效果。评价林业政策的整体效果,通常可以通过数量化指标和非数量化指标来进行。一般来说,数量化指标更能直观反映效果,而非数量化指标以描述性评价反映实施效果相对困难一些。林业政策数量化指标主要包括:森林覆盖率、有林地面积、木材产量、公益林与商品林结构、林业产值、生态环境状况、生物多样化等[5]。以全国森林资源连续清查结果,选取森林覆盖率、森林蓄积量、林种结构、林分结构、龄组结构、森林起源结构、采伐结构、单位面积蓄积量等数量化指标来分析林业公共政策的效果。

2.2总量效果森林覆盖率和森林蓄积量是反映森林资源总体情况的最常用、最基本的指标。森林覆盖率是指达到一定标准的森林面积占国土总面积的比率,森林蓄积量是指规划林地上胸径达到5cm以上的林木的蓄积量,详见图1、图2。从图1和图2可以看出,近20a来全国森林覆盖率和森林蓄积量持续稳定增长,森林资源总量不断扩大。经中国林科院依据第七次全国森林资源清查结果和森林生态定位监测结果评估,2008年,全国森林植被总碳储量78.11亿t。我国森林生态系统每年涵养水源量4947.66亿m3,年固土量70.35亿t,年保肥量3.64亿t,年吸收大气污染物量0.32亿t,年滞尘量50.01亿t。仅固碳释氧、涵养水源、保育土壤、净化大气环境、积累营养物质及生物多样性保护等6项生态服务功能年价值达10.01万亿元[6]。总体效果比较明显。

2.3质量效果我国的森林面积和森林蓄积量虽然在不断地增长,但单位森林面积上的森林蓄积量并未随着森林资源总量的增长而增长,反而呈下降趋势(详见图3),反映出森林经营的总体水平仍在原地徘徊。虽然总蓄积量和森林总面积平均的单位面积蓄积量没有增加,但部分森林的单位面积蓄积量却有所增加。例如,根据全国第七次森林资源连续清查结果,与第六次相比,乔木林每公顷蓄积量增加1.15m3,每公顷年均生长量增加0.30m3。这说明林业公共政策在各类森林中的政策效果参差不齐,发展不平衡。林业公共政策的质量效果主要反映在第六次和第七次森林资源连续清查结果中。第六次连续清查与第五次相比,林分每公顷株数增加了72株,中龄林和近熟林面积比例提高了2.99个百分点,阔叶林和针阔混交林面积比例增加了3个百分点,防护林面积5474.63万hm2,特用林面积638.02万hm2,两者合计占林分面积的42.81%,上升了21个百分点;用材林面积7862.58万hm2,占林分面积的55.07%,比第五次清查下降了19个百分点[7]。第七次清查结果与第六次相比,混交林比例上升9.17个百分点。有林地中公益林所占比例上升15.64个百分点,达到52.41%。第七次清查与第六次清查的5a间隔期内,天然林面积和蓄积都有明显增加。天然林面积净增393.05万hm2,天然林蓄积净增6.76亿m3。天然林保护工程区的天然林面积净增量更是增长26.37%,天然林蓄积净增量是第六次清查的2.23倍。与此同时,人工林面积和蓄积也快速增长,后备森林资源呈增加趋势。人工林面积净增843.11万hm2,人工林蓄积净增4.47亿m3。从林木采伐来看,森林采伐逐步向人工林转移,天然林采伐量下降,人工林采伐量上升,人工林采伐量占全国森林采伐量的39.44%,上升12.27个百分点。林木蓄积生长量增幅较大,林木蓄积年净生长量5.72亿m3,年采伐消耗量3.79亿m3,林木蓄积生长量继续大于消量,长消盈余进一步扩大。

3小结

当前我国已经形成以集体林权制度改革、林业五大转变、林业六大工程代表转型方向,森林资源保护、发展、利用三位一体的林业公共政策体系,集体林权制度改革是林业生产资料的改革,林业五大转变代表林业转型的具体方向,六大工程是林业转型的大型行动,它们是林业基本政策,森林资源的保护、发展、利用政策是林业公共政策的主体,财政是林业公共政策实施的保障性政策。林业公共政策实施的总体效果明显,森林资源总量不断增长,质量不断提高,森林资源总量增长的效果好于森林资源质量提高的效果。森林资源总量的增长主要体现为森林面积、森林覆盖率和森林蓄积量的增长;森林资源质量体现在林分结构、龄组结构、林种结构、树种结构、起源结构、采伐结构逐步优化。

参考文献:

[1]张冲平,李建友,等.云南集体林权制度改革的理论思考[J].林业调查规划,2006,31(5):134-138.

[2]李研新,张彰.基于产权理论的云南省集体林权制度研究[J].经济研究导刊,2010,88(14):42-44.

[3]周生贤.中国林业的历史性转变[M].北京:中国林业出版社,2003.174.

[4]中国启动六大林业工程.人民网-人民日报海外版,2005-10-11.

[5]刘伦武,刘伟平.试论林业政策绩效评价[J].林业经济问题,2004,24(6):347-350.

[6]第七次全国森林资源清查主要结果(2004~2008年),国家林业局政府网[7]第六次全国森林资源清查主要结果(1999~2003年),国家林业局政府网

作者:陈秀庭 伍贤旭 单位:广西林业勘测设计院 广西林业厅

林业公共政策现状及效果评价责任编辑:杨雪    阅读:人次