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旅游低碳化发展公共政策研究

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自从2009年世界目光聚焦哥本哈根气候峰会后,“低碳”概念便引起国际社会的广泛关注。各国都在对其经济发展模式进行反思,从而在全球掀起了低碳经济的热潮。2009年世界经济论坛“走向低碳的旅行及旅游业”的报告显示,旅游业碳排放占世界总碳排放的5%,旅游业是温室气体排放的重要来源之一。2011年12月,《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》正式发布,其中提出“坚持节能环保,推进低碳旅游方式”原则,以及倡导低碳旅游新理念,在发展道路中提出了“走生态旅游、低碳旅游的道路”。滨海旅游业既是海洋经济的支柱产业之一,也是国家旅游业的重要组成部分。2012年我国滨海旅游业增加值占海洋产业增加值的比重为13.85%,相当于全国旅游总收入的26.76%;2011年沿海地区接待的游客数量占全国的52.94%①。因此,研究滨海旅游业实现低碳化发展的政策对于实现海洋经济低碳化发展,促进国家旅游业走低碳化道路具有重要意义。

一、我国滨海旅游发展现状

我国有300多万平方公里的可管辖海域,18000公里的大陆海岸线,6500多个大小岛屿,海洋旅游资源十分丰富。经过多年来的开发建设,我国滨海地区已经形成了一批特色鲜明、类型各异的旅游区,包括A级以上旅游景区、风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋自然保护区等。这些旅游区的开发建设,带来了我国滨海旅游业的快速发展。

1.接待游客总量快速增长近年来,我国大陆滨海旅游接待的入境游客和国内游客均呈现快速增长的趋势。2010年—2012年,沿海城市接待的入境游客从4311.6767万人次增加到4548.9008万人次,年均增长2.75%;2009年—2011年,沿海城市接待的国内游客从91807万人次增加到135467万人次,年均增长23.8%。2011年,沿海城市接待的游客总量占全国的一半以上。各沿海地区接待游客数量不均衡,其中,浙江省接待游客总量最多,广东省接待入境游客最多,浙江省接待国内游客最多。

2.滨海旅游业增加值持续增加2010年—2012年,沿海城市的入境旅游收入从2526576万美元增加到2908256万美元,年均增长7.55%;滨海旅游业增加值由5303.1亿元增加到6931.8亿元,年均增长15.35%[1]。滨海旅游不仅是我国海洋经济的重要产业,也是我国旅游业的重要组成部分。目前,各沿海地区都将滨海旅游业作为重要的产业。

3.滨海旅游基础设施日益完善,接待能力逐渐提高旅行社、旅游饭店是现代旅游产业发展的物质基础。近年来,我国沿海地区的旅行社、旅游饭店得到了长足发展,为滨海旅游产业的发展创造了条件。(1)旅行社数量不断增加随着滨海地区旅游产业的不断发展,旅行社特别是国内旅行社的数量增加很快,打破了原来国旅、中旅、青旅三大旅行社的垄断经营局面。2012年沿海地区共有旅行社12773家,实现营业收入1926亿元,分别比2008年增长26.12%、89.95%。从沿海省(直辖市、自治区)旅行社总量地区分布来看,2012年,江苏省旅行社数量最多,占沿海地区的15.63%。(2)旅游饭店规模稳步增长旅游饭店是发展旅游产业的主要基础设施,其数量规模和服务水平是衡量旅游产业发展的一个重要指标。2012年,沿海地区共有星级饭店5309家,客房数754199间,床位数1356182张,客房平均出租率57.77%,实现营业收入1356.24亿元,分别比2010年增长-1.28%、3.29%、9.83%、-4.4%、9.58%[2,3]。从沿海省(直辖市、自治区)星级饭店地区分布来看,广东省、山东省、浙江省占有绝对优势。2012年,广东省拥有星级饭店927家,客房数139488间,床位数225488张,分别占全国的17.46%、18.49%、16.63%(见图1)。

4.滨海旅游业碳排放规模可观由于大众旅游者追求舒适的特点,导致旅游业某些部门的能源消耗并不小,特别是豪华旅游饭店、旅游交通等[4]。根据2010年国家旅游局印发的《关于进一步推进旅游行业节能减排工作的指导意见》的通知(旅办发[2010]80号),五星级饭店每平方米建筑面积综合能耗平均值为60.87kg标准煤,四星级饭店每平方米建筑面积综合能耗平均值为47.29kg标准煤,三星级饭店每平方米建筑面积综合能耗平均值为40.36kg标准煤。A级景区游客每人次用电量为1.42度,游客每人次用水量为0.17m3。根据国外多项研究,汽车每人每百千米能耗为1.8MJ,飞机为2.0MJ,公交车为0.7MJ,火车为1.0MJ[5]。随着我国滨海旅游业规模逐年增大,其能源消耗将十分惊人。根据研究测算,2012年我国滨海旅游业碳排放量为44959.08万吨,我国旅游业碳排放量为581059.1万吨[6],滨海旅游业碳排放约占我国旅游业碳排放量的7.74%。滨海旅游业六大部门的碳排放依次为:滨海旅游交通42148.04万吨,占总量的93.75%,住宿598.5万吨,占总量的1.33%,餐饮14.31万吨,占总量的0.03%,购物1543.24万吨,占总量的3.43%,游览315.15万吨,占0.70%,娱乐339.84万吨,占0.76%。根据研究测算,我国沿海地区国内滨海旅游总碳排放量从大到小依次为:浙江、山东、辽宁、广东、上海、福建、江苏、河北、海南、广西、天津。人均国内滨海旅游碳排放从大到小依次为:海南、浙江、江苏、辽宁、广东、山东、福建、河北、广西、上海、天津。沿海地区入境滨海旅游总碳排放量从大到小依次为:江苏、广东、上海、浙江、广西、山东、福建、辽宁、河北、天津、海南。人均入境滨海旅游碳排放量从大到小依次为:天津、广西、江苏、上海、海南、山东、福建、浙江、辽宁、广东。

5.沿海地区正积极探索发展低碳化的滨海旅游在国家积极发展低碳化旅游业的背景下,沿海地区也在积极探索和实践滨海旅游的低碳化发展。如上海市旅游局印发了《2013年上海市旅游饭店业节能减排重点工作安排》,福建省旅游局发布了《关于加强星级饭店行业节能减排工作的通知》(闽旅[2010]186号);天津中新天津生态城规划设计中,提出积极打造低碳城市的目标,到2020年全部采用清洁能源,100%为绿色建筑;《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》(2010年6月)提出,大力提倡发展低碳经济,全力实施低碳旅游。

二、滨海旅游低碳化发展的公共政策制定的基本思路

滨海旅游低碳化发展,涉及旅游系统的各个方面。结合低碳经济、低碳旅游发展的政策和经验,围绕低碳旅游系统,形成了滨海旅游低碳化发展系统的公共政策体系。

1.低碳旅游系统构成低碳旅游是指在旅游发展过程中,通过运用低碳技术、推行碳汇机制和倡导低碳旅游消费方式,以获得更高的旅游体验质量和更大的旅游经济、社会、环境效益的一种可持续旅游发展新方式[7]。旅游过程中食、住、行、游、购、娱的每一个环节都要体现低碳经济的理念,践行节能减排。低碳旅游发展过程中,低碳理念、低碳参与者及低碳实践三者之间相互依存,构成低碳旅游系统[8]。低碳理念主要是指引导低碳旅游的低碳理论和主导思想,指导低碳参与者和实践者的具体行动。低碳参与者主要指参与低碳旅游的利益相关者,在我国主要体现为政府、旅游企业和旅游者三大部分[8]。低碳实践主要指包括吃住行游购娱等全过程在内的一切低碳实践活动,涉及旅游企业、景区、交通、酒店以及低碳消费行为等多个方面。低碳理念、低碳参与者、低碳实践三者之间的有机结合,核心在于公共政策的构建,需要通过共同政策调控、约束、引导和规范低碳参与者、低碳实践者同时践行低碳理念。

2.滨海旅游低碳化发展公共政策体系基本框架低碳旅游公共政策是指国家行政机关为促进低碳旅游发展而制定的指导旅游行政部门、旅游经营单位和旅游者的行动依据和准则[9]。滨海旅游业低碳化发展,需要多项政策保障、引导和规范。因此,滨海旅游业低碳化发展,需要的是公共政策体系,而不是一项或两项政策来实现。滨海旅游低碳化发展公共政策体系的建立需要以低碳理念为指导,以低碳技术在滨海旅游业应用为基础,通过规划、标准、考核制度等公共政策的构建,以及充分发挥公共政策体系的引导、支持、约束等功能,引导滨海地区旅游企业、景区、交通、酒店以及游客落实低碳消费行为,促进滨海地区旅游业低碳化发展。依据现有的低碳经济和低碳旅游的政策体系,结合滨海旅游业低碳化发展的需求,可构建滨海旅游业低碳公共政策的框架,滨海地区低碳化旅游的发展需要在国家有关低碳经济发展的政策法规和战略规划的指导下进行,滨海旅游低碳化发展的公共政策需要符合国家低碳经济发展的总体要求。在国家低碳经济发展的宏观背景下,滨海旅游业需要结合自身发展现状、存在问题以及发展趋势,制定滨海旅游业低碳化发展的总体规划,统筹调控整个滨海旅游业的低碳化发展。按照总体规划的部署和要求,政府、旅游企业和旅游者需要积极践行低碳旅游。这个过程中,需要约束、引导和支持。其中,通过制定并实施低碳旅游的考核制度和考核标准来约束政府和企业的低碳旅游实践;通过低碳旅游指南、低碳旅游财政政策、奖励政策等来引导企业和旅游者的低碳旅游活动;通过低碳旅游试点、低碳旅游开发模式研究和应用来支持低碳旅游实践。整个滨海旅游业低碳化公共政策体系相互衔接、相互促进、相辅相成,构成一个整体。

三、滨海旅游低碳化发展的公共政策体系构建

依据滨海旅游低碳化发展的公共政策体系基本框架,从落实低碳旅游发展的现有政策和模式、出台滨海旅游低碳化的发展政策、积极探索和开拓滨海旅游低碳开发模式等方面提出具体的公共政策建议。

1.落实低碳旅游发展的现有政策和模式(1)严格贯彻国家有关低碳经济和低碳旅游发展的制度政策滨海旅游业低碳化发展应严格执行国家有关低碳经济发展的法规政策以及战略规划,同时要符合国家发展低碳旅游的相关政策规划要求。国家近些年来颁布实施了多部环境保护方面的法律,如《中国应对气候变化的政策与行动》、《节能中长期专项规划》、《关于积极应对气候变化的决议》、《节能环保产业发展规划》、《发展低碳经济指导意见》、《关于加快发展循环经济的若干建议》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《绿色旅游饭店》标准(LB/T007.2006)等。国家近年来出台了一系列有助于低碳旅游发展的政策。如2008年,国家旅游局发布了《关于旅游业应对气候变化问题的若干意见》,并提出了旅游业应对气候变化能力建设的对策。2009年12月1日,国务院颁布了《国务院关于加快发展旅游业的意见》,其中明确提出“要推进节能环保,倡导低碳旅游方式”。2010年全国旅游工作会议再次将旅游业的节能减排工作细化。2010年6月,经国家环保部批准,中华环保联合会和中国旅游协会旅游景区分会颁布了《全国低碳旅游实验区评分标准》。2010年8月23日,第五届中日韩三国旅游部部长在杭州签署了《中日韩共倡低碳旅游倡议书》,再次表明了中国政府层面介入低碳旅游发展的决心。2011年12月15日,《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》正式发布,其中提出“坚持节能环保,推进低碳旅游方式”原则,以及“倡导低碳旅游新理念”。在发展道路中提出了“走生态旅游、低碳旅游的道路”。(2)严格实施旅游业低碳发展的考核制度进一步严格实施《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》(国发[2007]36号)等利于旅游业低碳发展的考核制度,提高各沿海地区对滨海旅游业低碳发展重要性的认识,将低碳旅游发展纳入沿海地区经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实行严格的问责制。同时,根据核算标准,按规定做好旅游业各项能源和污染物指标统计、监测,按时报送数据。要对节能减排各项数据进行质量控制,加强统计执法检查和巡查,确保各项数据的真实、准确。要做好低碳旅游发展的统计工作,为合理考核提供参考依据。(3)完善低碳旅游试点体系目前,部分沿海城市在探索和实践低碳旅游试点,并取得了一定的成效。如杭州推出了13条适合游客“单车游”的路线,并配备了多个自行车租赁点,不仅很好地进行了节能减排,也是推进旅游方式转变的重要措施。在此基础上,国家海洋管理部门和旅游管理部门共同根据《全国低碳旅游实验区评分标准》,选取一些沿海地区低碳旅游发展较好的低碳旅游城市、低碳旅游景区,重点建设“低碳旅游示范区”、“低碳旅游示范景区”、“低碳酒店示范单位”等,在财政政策、海域使用、海岛使用等方面给予倾斜性支持。通过低碳旅游试点的建设和发展,以实现“以点带面、辐射全局”的作用,带动全国滨海旅游业整体实现低碳化发展。

2.出台滨海旅游低碳发展的政策(1)制定滨海地区旅游业低碳发展规划在对我国滨海旅游业充分调查研究的基础上,结合滨海旅游业发展现状、低碳化发展中存在的问题,以及滨海旅游业发展趋势,充分考虑现有低碳城市、其他行业低碳技术发展和应用的现状及趋势,统筹考虑旅游企业、景区、交通、酒店以及游客等多种有关要素,以低能耗、低污染为总体指导思想,制定滨海地区旅游业低碳发展规划。明确减排总体目标,合理分配与滨海旅游业有关的交通、住宿、旅游活动等组成部门减排的具体目标,合理分工沿海11个省(市、区)的减排目标。同时,结合目标的实现,明确滨海旅游业低碳化发展的重点任务。(2)制定和实施滨海旅游业低碳认证制度国家海洋管理部门会同交通、环保、旅游、统计部门等,针对与滨海旅游业相关的交通运输、住宿、餐饮、休闲娱乐、旅游商品、旅游景区等方面的碳排放,制定科学、完善、可操作性强的低碳评定标准,进行严格的评定分级。滨海旅游业低碳发展的核算标准,要突出“滨海”的特色,滨海地区与内陆地区低碳旅游发展有所不同,在核算标准中应给予重视。比如,旅游酒店要突出海鲜类饮食的低碳核算,旅游交通要突出海洋交通的低碳核算等。在制定合理的碳排放量核算标准和评定分级标准的基础上,积极推动实施低碳旅游的认证制度,建立健全低碳标志标准。(3)制定滨海旅游低碳发展指南低碳旅游的实践者涉及旅游企业、旅游景区、旅游服务人员、游客等多个组成部分。沿海地区有针对性地制定低碳旅游发展指南,减少能源消耗和对环境的污染,对于提高公众低碳旅游意识、指导低碳旅游实践具有重要意义。对于旅游企业,严格执行《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》(国发[2007]36号),同时引导企业遵守国家有关低碳经济发展的法规、规划和政策,应用低碳技术,实施“绿色管理”。对于沿海地区旅游景区,除了要贯彻执行有关低碳节能的法律法规、引导低碳技术应用外,还要制定滨海旅游资源和海洋环境保护的有关要求。特别是近年来,我国海洋环境质量状况不容乐观,污染趋势尚没有得到有效遏制。对于旅游服务人员,引导对游客开展宣传教育普及活动,鼓励低碳生活方式和行为,推广使用低碳产品,弘扬低碳生活理念,推动游客广泛参与和自觉行动。旅游业的节能减排的重点在旅游过程的吃、住、行三大环节[10]。对于游客,可以要求参照科学技术部社会发展科技司编制的《全民节能减排手册——36项日常生活行为节能减排潜力量化指标》,倡导低碳或无碳交通、住宿、饮食等方式。(4)制定滨海旅游低碳发展的奖励和财税政策鼓励政策对于引导社会公众实施低碳行为非常重要。因此,建议制定践行低碳旅游的鼓励政策,包括低碳生产和运营、低碳消费的鼓励政策。对于低碳旅游发展中做出表率或突出贡献的旅游企业、旅游景区、游客等给予表彰和鼓励。一方面,通过鼓励政策的激励,促使有关单位和个人积极发展低碳旅游;另一方面,通过先进、典型的示范带动作用,引导有关的单位或人员积极用实际行动发展低碳旅游,开展旅游活动。此外,落实低碳旅游发展的共同财税政策,通过税收、政策补贴、政府扶持资金,引导绿色建筑、低碳交通、森林碳汇等低碳技术以及新材料、新能源的实际应用。同时,突出滨海旅游与内陆旅游的区别,在海洋交通、碳汇渔业等方面出台倾斜的财政扶持政策,引导滨海地区低碳旅游发展。根据滨海旅游业各组成部分的特点,可选择旅游住宿、旅游景区、海洋旅游交通工具等启动二氧化碳排放税征收试点工作。

3.积极探索和开拓滨海旅游低碳开发模式滨海地区旅游可分为滨海旅游、海岛旅游、远海旅游。不同的旅游活动区域,需要不同的旅游产品支撑。国家海洋主管部门与旅游、环保等部门合作,积极探索和开拓合理的滨海旅游低碳化开发模式。(1)滨海型低碳旅游大部分滨海旅游集中于滨海地带,旅游活动范围涉及近岸海域及沿岸陆地区域,相对于海岛型、远海型旅游,旅游活动区域范围具有不确定性,同时与邻近陆域具有交叉性,低碳旅游管理相对复杂。因此,滨海型旅游需要在当地低碳经济发展的总体框架下,适当分割出低碳旅游的范畴,进而进行碳排放的定量分析和监测,制定可考核的低碳管理指标。同时,重点引导陆域低碳交通、绿色建筑、绿色饭店、低碳景区等技术应用。加强滨海湿地、陆地绿地和森林的保护,引导近岸生态养殖,充分发挥碳汇的作用。(2)海岛型低碳旅游我国海岛地处热带、亚热带和温带,在不同自然生态条件下,形成不同的自然景观。大部分岛屿冬无严寒、夏无酷暑、四季分明,适宜旅游的时间长达五六个月,这种气候特征对开展旅游及其他海上活动十分有利,也是发展旅游业得天独厚的条件。由于大部分海岛地区远离大陆,四面环海,海岛旅游发展相对独立。同时,由于海岛地区土壤贫瘠,外来物种受限,生态环境十分脆弱,一旦损害很难恢复。因此,海岛型低碳旅游的发展需要从以下方面进行重点引导:界定明确的碳循环指标体系,定量分析岛上的碳排放,加强碳排放的监测,制定可考核的低碳管理指标,加强碳排放的调控;大力发展观光旅游,适度发展度假旅游,减少生活垃圾排放,引导绿色建筑技术应用;合理安排游艇、游船、交通船等交通设施,引导低碳交通技术应用;有效保护海岛森林和周边海域水质,打造森林公园和海洋公园。(3)远海型低碳旅游远海旅游主要依靠游轮进行旅游,远离近岸海域。远海型旅游的活动区域相对固定,因此远海型低碳旅游需要以邮轮为主体,加强碳排放的定量分析和监测,制定可考虑的管理指标,重点引导邮轮及其附属设施、生活设施、生活垃圾处理等方面低碳技术的应用。

四、结语

倡导低碳旅游,推进旅游发展方式转型既是一个长期的过程,又是一个需要政府、企业和公民共同行动的领域[11]。近年来,滨海旅游业发展迅速,已成为旅游业的重要组成部分。在当今大力发展低碳经济、低碳旅游的时代背景下,国家和沿海地区的政府、旅游企业以及广大旅游者应三方联动,共同推动滨海旅游业的低碳化发展。

作者:吴姗姗 刘明 张凤成 单位:国家海洋技术中心 国家海洋局海洋发展战略研究所

旅游低碳化发展公共政策研究责任编辑:杨雪    阅读:人次