满意度评估在公共政策评估课程中的应用范文

个人所得税的征收标准合理吗？户籍制度是否阻碍了充分就业？从埃博拉病毒事件中怎样评价政府的危机政策以及怎样改进中国公共卫生政策？这些与公众生活息息相关的问题都可以通过政策评估进行研究。随着政府对民生问题的高度关注，公共政策的执行情况和落实成效日益成为衡量政府治理能力、获取民意反馈最具代表性的指标。2014年5月底召开的国务院常务会议上，政府首次正式提出“对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查，并引入第三方评估和社会评价”，7月初中科院等四家第三方评估机构全面展开评估工作，掀开了我国公共政策评估工作的大幕。从世界范围来看，公共政策评估作为一个专业领域，早在20世纪初就随着现代科学方法的发展而诞生，并在社会研究和政策研究中得到了广泛运用。20世纪90年代以来，发达国家和联合国、世界银行等国际组织相继开展了政策评估工作。［1］由此可见，公共政策评估是国家治理现代化必不可少的重要组成部分，加强公共政策评估已是大势所趋。公共政策评估是公共管理专业的核心基础课程之一，在公共管理专业课程体系设置中居于重要地位。它是一门研究社会项目的设计、实施和效果的科学，综合运用经济学、统计学、计量经济学基本理论和电子计算机、模型等现代手段，对社会政策评估活动提供切实的指导。通过这一课程的教学，既要求学生掌握政策基本知识和背后的经济学机理、熟练运用评估技术与方法，更要求学生培养解决实际问题、为完善公共政策和推动社会发展建言献策的能力。但这一课程在高等院校经济管理类专业中开设的时间还较短，课程建设水平尚不能满足国家对公共政策评估专业人才知识和能力的迫切需求。尤其在当前民生关注加强的背景下，传统的基于客观指标的政策评估指标体系忽视了民众的主观感受，有悖于公共政策的社会福利最大化初衷，不利于社会和谐稳定与幸福中国建设。本文以就业政策绩效评估为例，介绍将满意度评估纳入评估方法和指标体系的必要性和可行性，并给出满意度评估的实践指导，最后针对公共政策评估课程改革提出建议，从而推动课程体系建设，更好地培养评估人才，服务于我国的公共政策评估工作。

一、公共政策评估课程框架

1．概念界定。公共政策是指政府制定的为解决公共问题、达成公共目标而施行的社会利益权威性分配方案，以公共利益为价值取向、逻辑起点和最终目的。政策评估是政策分析的重要板块。公共政策评估是评估主体根据特定标准，通过专门的程序，考察公共政策制定、实施过程的各个环节，对政策效果进行测量和评价的专门研究活动。公共政策评估具有预测、诊断、反馈和校正功能，评估主体通过检验政策效果、效益和效率，衡量政策目标实现程度，为下一步决定继续、调整或终止政策提供决策参考和依据，从而促进政府决策科学民主化，构筑良好的公共关系，实现政策资源优化配置。

2．评估体系。公共政策评估贯穿政策制定、实施和效果的整个过程，分为准备、实施和总结三个阶段（图1）。［2］准备阶段主要回答评估什么（评估对象）、为什么评估（评估目的）、谁来评估（评估主体）和如何评估（评估标准、方法和指标的选择）的问题。评估主体一般有政策制定者和执行者、专业评估机构人员、公众传播媒介和目标群体自我评价。［3］评估方法和指标由评估标准所确定。实施阶段具体又划分为事前、事中和事后评估，事前评估是政策执行前进行分析、判断的可行性预测，旨在把握问题和政策的发展趋势；事中评估是对政策执行进度、力度和负效应的分析，是政策调整的基础；事后评估是对政策实施后效果的评价，又分为主客观、微宏观等多重维度。最后总结阶段重在提出下一步持续、调整、终止或重组政策的方案建议，应根据不同政策具体目的，对效率和公平准则有所偏重。评估模式根据韦唐（1997）的划分主要有同行评议的职业化模式、注重成本效率的经济模式和注重政策效果的绩效模式，第三种模式又可以细分为目标达成模式、利益相关者模式、顾客导向模式等等。政策评估的偏误分为主观和客观来源，主观上评估人员可能出于不良动机而有意识地掩盖或曲解某些事实以实现某种特殊目的，具体又分为以表象取代事实、以形式取代研究和以政治取代科学。客观上是由于客观评估条件限制导致评估过程和结果不一定能反映或不能全部反映客观事实。为避免评估偏误，就需要掌握科学的评估技术和方法。

3．评估方法。公共政策的评估的重点是事后政策绩效评估，通过对政策实施前后的对比分析，推断变化中有多少来自于政策贡献，本质上是政策干预变量与结果变量之间的因果推断。Ney－man－Rubin反事实框架Yi＝DiY1i＋（1－D）Y0i是分析绩效问题的基础。定义某一政策参与者参与（Di＝1）与不参与（Di＝0）该政策的潜在结果分别为Y1i和Y0i，政策效果就是Yi＝Y1i－Y0i。但在实际社会生活中，同一个体面临参与或不参与政策的二元选择，两种潜在结果只有一种可以真实观测，而另一种潜在结果数据缺失。这被称为因果推断的基本问题（Holland，1986）。对此就需要构建一个反事实，对缺失实际测量数据的潜在结果进行模拟还原。比如考虑父母外出务工对留守儿童学习成绩的影响时，就需要构建假如父母没有外出务工，孩子学习成绩会怎样这一反事实。但仅仅解决这个问题还不足以避免评估结果的偏误。这是因为选择外出务工的父母与选择不外出的父母自身特征就不同，他们对家庭、子女学业的看法不同势必会影响子女学习成绩。同时父母外出务工并不是影响子女学习成绩的唯一要素，学生自身的种种其他特征如年龄、性别、性格、学习态度、营养状况等也都会直接或间接影响学习成绩。［4］不考虑政策干预分配中的样本选择偏差会造成政策净效应被高估或低估。消除样本选择偏差的方法主要有社会实验法、工具变量法（IV）、匹配法（PSM）、间断回归设计（RD）、Differ－ence－in－Difference（DID）和动态面板等等。其中，社会实验法通过人为操作模拟随机分配过程，但实际操作量巨大且容易涉及道德伦理问题；工具变量法的正交性条件苛刻导致在经济领域基本无法成立；匹配法通过将多维特征降维到一个倾向得分进行半参数估计，但无法消除隐性偏差；DID异质性样本趋势变化相同的条件难以满足。每种方法都有不可避免的缺陷，只能根据政策研究目的，尽量几种方法结合使用。接下来以就业政策绩效评估为例进行具体分析。

二、就业政策绩效的满意度评估

1．理论基础。积极就业政策（ALMPs）是包括职业培训、小额担保贷款、职业介绍、社会保险、公益性岗位等诸多种类的政府促进就业计划。这一政策在增加就业岗位、缓解就业压力、改善劳动力市场结构等方面发挥了重要作用。不同种类的就业政策的实施手段、适应群体及目标各有侧重。以职业培训、小额贷款和职业介绍项目为例：职业培训的理论基础是人力资本投资理论，通过让失业者掌握更多企业所需技能、增加人力资本，提高再就业几率；小额贷款以自雇佣理论为基础，通过政府贴息贷款，资助失业者创业成为自雇人士；职业介绍的理论基础是工作搜寻理论，通过提供更多的职业空缺信息，提高失业人员求职效率和岗位匹配度。公共政策的根本出发点和落脚点应是增进社会公平。绩效评估旨在帮助政府提高现行政策的质量，同时更好地设计未来的就业政策。以往国内外学者的评估往往从再就业几率、再就业收入等客观维度着手：如Richard等（2004）研究发现英国职业介绍项目使长期失业青年再就业几率增加了5％；Benu（2009）发现培训项目在武汉有助于失业者找到工作但在沈阳效果不显著；［5］McK－ernan（2002）、褚保金（2008）、王春蕊等（2010）均发现小额贷款项目的收入增加效应；［6］王海港（2009）考察培训对农村居民非农收入影响时发现，参与概率最高的群体从中获取的边际收益最低，等等。［7］但收入、就业率并不能成为衡量政策成效的决定要素，尤其对于积极就业政策来说，其出发点是防止弱势人群（残疾人、无技能者、长期失业者等）就业形势持续恶化，根本目标在于增进社会公平、维持稳定大局。实现就业和增加收入都只是人们获取幸福的手段而非最终目的，因此政策满意度和由此带来的幸福感才是公众对政府质量的最终判别，才可以真正衡量失业者从政策中获得的全面效用与价值。满意度水平是感知绩效（perceivedperform－ance）和期望（expectations）之间的差异函数（Car－dozo，1965），这一定义既符合心理学上对满意的理解，同时也对满意度的实际测定与分析提供了理论支持。有关满意度的测评和分析研究已形成成熟完整的体系，更在现实中广泛应用于企业产品和服务质量的改进。公共政策也是由政府提供的公共产品，因此也适用于满意度分析。国内外在公共政策满意度评估领域的研究成果颇丰：Carroll（2007）对澳大利亚的研究表明，失业对居民幸福感的负效应超过了收入对幸福感的正效应，相对于年轻人对自身评价乐观和老年人期望较低，经济压力最大的中年人受失业影响最显著。Leonardo和Pierluigi（2009）以布宜诺斯艾利斯郊区的贫困贷款人的实证研究为例，论证小额信贷对个体尊严、社会认可度和生活满意度的影响，在控制了生存偏差后，信贷周期较长对生活满意度有显著的正向影响。［8］Stefan（2010）发现公共政策的收入效应对提高正向满意度作用不明显，但对降低不满意度效果明显。何立新、潘春阳（2011）从公平观角度出发，得出城乡二元户籍制度导致的机会不均对居民满意度损害十分严重。陈刚、李树（2012）采用GGSS2006数据分析得出政府自身的质量是居民幸福感的重要来源，对低收入居民的影响尤其显著，要求政府逐步放松对市场的管制和干预。柳清瑞、闫琳琳（2012）采用因子分析法和二元离散选择模型研究得出，新农保政策的满意度主要受政府信誉度、政策了解程度及缴费给付水平三个变量的影响。朱红根（2011）发现年龄、婚姻、文化等间接影响农民工对返乡创业政策的满意度，作为中间变量的创业培训评价、信贷扶持评价、税收减免评价等直接影响满意度。《财政部、人力资源和社会保障部关于开展就业专项资金绩效评价试点工作的指导意见》（财社［2012］17号）中指出“对外公布就业专项资金管理信息及社会公众满意情况。该项指标主要是指各地及时对外公布资金支出数额、项目，以及享受相关政策人数，并通过调查问卷方式反映社会公众满意程度，根据社会调查满意度予以评价”。这是政府文件首次公开明确满意度分析在就业政策绩效评估中的地位，旨在提高资金使用管理的规范性、安全性、有效性，促进决策科学化、民主化。

2．满意度评估框架。综合国内外已有研究成果，影响政策满意度的因素包括：收入（Graham，2002）、就业（Julio，1989）、年龄（骆为祥，2011）、性别（Sibel，2008）、教育（Xie，2012）、健康（胡洪曙，2012）、婚姻（Sibel，2008）、消费惯性（Frank，1997）、收入分配（Michael，2004）、社会比较（Os－wald，1998）、机会公平（史耀疆，2006）、政府干预（陆铭，2008）、政府质量（刘祥祺，2012）、制度变迁（刘孝云，2002）等。本文在前人研究基础上，构建评估指标体系见表1。其中，被解释变量由政府或第三方评估机构通过调查问卷的方式，询问项目参与者"你对参加的就业项目满意吗？"得到，解释变量包括参与者个体特征（a1－a8）、宏观地区环境（b1－b4）和考察项目动态效应的变量（c1－c3）。表1只列出了评估所有项目的共同指标，而根据具体项目不同还可另附评估指标，如评估职业培训项目的还有：培训内容、培训学时、组织单位、职业技能类型、教师素质和培训设施等等。评估小额贷款项目的还有：贷款金额、创办企业类型、目前经营状况、是否税费减免、雇佣工人数量等等。就业政策满意度绩效评估模型的基础同样是Rubin反事实框架Yi＝DiY1i＋（1－D）Y0i，经过严格推导过程可以简化为Yi＝Xiβ＋θDi＋ε（推导过程略）。［10］其中Yi是结果变量满意度，Xi是表1中影响满意度的一系列可观测变量，β是回归系数矩阵，ε是不可观测误差项，Di是项目参与状态的二分变量（Di1＝1和0表示参与或不参与培训，Di2＝1和0表示参与或不参与小贷，依次类推），θ就是总体平均干预效应也即政策净效应差异。注意到实际操作中结果变量是一个五分有序量值（非常差＝1，比较差＝2，不明显＝3，比较好＝4，非常好＝5），因此需要将标准模型的结果变量转化为离散型响应变量S，对S＝m的被调查参与者。首先通过工具变量法、匹配法等控制样本选择偏差，然后通过Yi＝Xiβ＋θDi＋ε构建反事实评估政策潜在绩效，可以得到各因素影响政策满意度的方向和程度和不同就业项目的效果差异，得出具有何种特征的人群和地区对何种政策的满意程度最高。

三、课程教学建议

满意度评估得到的政策绩效是对传统的收入等客观指标政策评估的一个补充，有利于破解"不幸福增长"的困境。通过分析政策满意度的影响机制，建立政策资源与劳动者个体间的最佳匹配，解决就业专项资金在不同区域间合理分配以及区域内优化组合的问题，对于提高政府再分配的资源配置效率、促进社会福利最大化意义重大。公共管理专业旨在为政府和非政府机构培养应用型、复合型管理高层次专门人才，要求学生具有较高的分析解决公共政策问题的技能。政策评估作为公共政策分析的重要板块，应秉持为公众服务的宗旨，综合运用实地调查、民意测验、理论分析、模型测算等多种科学评估方法，客观呈现政策效果，为政府决策提供可靠参考。从当今社会发展对评估人才的需要来看，加强公共政策评估课程建设势在必行。对此提出以下几点课程教学建议：一是要加大宣传教育力度，增强对评估课程的重视程度。在高校中应普及公共政策评估课程，加强专业评估人才队伍的建设。有条件的可以将一部分第三方评估项目通过与高校、科研院合作完成，充分发挥广大学生的积极性和创造力，同时保证评估的独立公正性。二是要将满意度评估融入公共政策评估课程教学中。公众是公共政策的直接作用对象，对政策效果有最真实深刻的体会。因此满意度分析在政策评估中是必不可少的板块，也是政府推行公共政策的题中之义。教师应从教学理念、内容、方法、实践上进行创新，学生通过课内研讨、课外调研、案例分析等熟练评估技术与方法的应用，锻炼倾听民众反馈、为提升政策惠民力度建言献策的能力。三是要重视评估结论的消化吸收。评估信息应该为调整政策目标、及时改进补充政策服务，消除公共政策制定中的主观随意性。［11］高校应为政府等相关决策部门提供深入而全面的评估分析，真正起到提升政策质量、服务民生的作用。

作者：李锐 常然君 单位：中南财经政法大学 公共管理学院