民族地区公共政策论文范文

一、民族地区公共政策失灵的表现

1.公共政策执行过程中的失灵。即使通过合理有序的政策制定过程产生了良性的公共政策，但如果得不到有效的执行，同样会产生政策执行结果与政策目标的偏差乃至背离，造成公共政策的失灵。主要表现在：第一，照搬式的执行。在公共政策的执行过程中，许多执行主体无视公共政策和民族地区的特殊性，不能结合当地的具体情况因地制宜、有计划有步骤的执行公共政策，而是生搬硬套，也就难以应对公共政策执行过程中各种新情况、新问题。第二，粗暴式的执行。在我国民族地区，尤其是在一些相对偏远、落后的地区，仍然存在着粗暴执行公共政策的现象，主要包括行政手段的滥用、以行政命令等方式强制执行。这些都容易引起执行对象的抵制，造成干群关系紧张、暴力冲突等严重后果。第三，附加式政策执行。民族地区政府为了部门或个人利益而私下给政策附加内容、充值公共政策的现象屡见不鲜。民族地区政府对公共政策的人为附加，产生了公共政策执行过程中的“趋利避害”现象，即对公共政策执行主体有利的就执行，不利的就舍弃，严重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策执行过程中的寻租。由于诸多原因，民族地区公共政策执行者的综合素质相对较低，不能正确全面地理解公共政策，加之约束机制欠缺，交通信息闭塞，容易产生公共政策执行者利用手中掌控的权力谋求不正当利益的情况，即容易在公共政策的执行过程中违反国家法律法规，徇私舞弊，造成公共利益的不正当分配。

2.公共政策监督过程中的失灵。公共政策的执行过程具有弹性较大的特点，容易偏离公共利益目标的实现，因此，在公共政策的任一环节，都必须有强有力的监督机制，才能保障公共政策的有效执行。当前，我国民族地区公共政策监督过程中的失灵主要表现在：第一，内部监督软弱，流于形式。以行政监督、职能监督为主的内部监督，由于其“既是裁判员，又是运动员”的天然缺陷而显得疲软无力。第二，外部监督缺乏。我国民族地区大都处于边疆、山区、寒冷、干旱的区域，地广人稀，交通困难，环境恶劣，公共基础设施严重滞后，致使民众之间、民众与民族自治地方政府之间、民众与各类新闻媒体之间的沟通交流较少。因此，立法监督、审计监督、舆论监督等外部监督，在很大程度上不能充分发挥其应有的作用，也就不能实现有效的监督。正是由于监督不足，致使在制定公共政策过程中未能完全地代表最广大人民的利益要求，在公共政策执行过程中，敷衍了事，公共政策失灵也就不可避免。

二、民族地区公共政策失灵的原因分析

民族地区的发展需要以切实可行的公共政策为基础。为保证民族地区公共政策的有效实施，切实改善公共政策的绩效，实现社会的公共利益，分析我国民族地区公共政策失灵的原因变得尤为重要。

1.从公共政策主体的角度分析。从公共政策主体的角度分析，民族地区公共政策失灵的原因主要在于：第一，公务人员的综合素质欠缺。民族地区政策环境的特殊性，要求公务人员了解当地的民族风俗习惯，懂民族语言，实际上，只有极少部分公务人员能用民族语言与当地群众进行交流。同时，民族地区政府公务人员的知识结构单一，水平不高，复合型人才十分缺乏。第二，以民族地区政府工作人员为主的公共政策主体的自身利益需求。公共政策主体是其利益团体的代表，而在利益团体相对缺乏的民族地区，公共政策主体往往是代表国家利益的民族地区政府工作人员。他们既是国家利益、公众利益的代表，也是部门利益、个人利益的代表，同样追求着个人利益的最大化。民族地区政府工作人员的双重身份，使得公共利益部门化、部门利益个人化的现象层出不穷。第三，公民参与不足。随着公共政策制定的科学化、民主化程度的不断提高，公民在公共政策制定过程中有着日益重要的作用。一项公共政策的良性与否，在某种程度上取决于公共政策制定过程中公众的参与度。长期以来，受“官本位”思想和“清官”意识的影响和制约，民族地区群众大多认为制定政策是政府官员的事，他们只需做好自己分内的事就行了。这种意识的存在，导致民族地区群众大多对参与公共政策的制定持冷漠的态度，加之相关参与机制不完善，政府“唱独角戏”也就在所难免。同时，由于民族地区教育和经济发展水平普遍较低，大多数公民缺乏参与公共政策制定的能力和驱动力。

2.从公共政策目标群体的角度分析。公共政策目标群体，又称公共政策客体，是指公共政策直接作用和影响的客观对象，即社会公众和各种群众团体。公共政策执行过程中的阻力大小，取决于公共政策目标群体对公共政策的理解和接受程度。第一，民族地区公共政策客体的特殊性。我国民族地区多处于边疆地区，宗教问题和民族问题相互交织、错综复杂，各民族群众大多有自己的宗教信仰，公共政策执行过程中，稍有不慎，就会演变为宗教民族问题。因此，取得各民族群众对公共政策的理解与支持，尤为重要。第二，目标群体的知识水平较低。我国少数民族大部分聚居于较为偏僻闭塞、交通不便的农村，经济发展比较迟缓，教育事业发展滞后且极不平衡，致使各民族群众接受教育的机会相对较少，受教育水平低。同时，由于各民族原有社会形态发展阶段的差异，各民族地区经济文化背景的不同，各民族群众对教育的认识和重视程度存在较大的差异，其结果，各少数民族群众间的受教育水平极不均衡。很明显，民族地区公共政策目标群体的知识水平低和受教育程度不均衡，将使目标群体理解公共政策的难度加大，直接造成了公共政策执行上的困难，从而引发公共政策的失灵。

3.从民族地区政策环境的角度分析。政策总是处于一定的社会环境之中，任何一项政策都会受到一定环境的制约和影响。民族地区的公共政策环境有其特殊性。第一，民族地区恶劣的自然环境对公共政策产生负面影响。一是地处偏远，交通设施不完善，政府与各民族群众的有效沟通存在诸多障碍，从而使得公共政策信息的传达具有一定的滞后性。二是民族地区生态环境较为脆弱，因而，当地政府只能以减缓经济社会发展的步伐为代价，集中精力保护生态环境，导致一些能较快带动民族地区发展的政策无法及时有效执行，延缓了民族地区经济社会的发展。三是民族地区地广人稀，各民族群众获取公共政策信息的渠道单一，使得公共政策的宣传和动员工作难以开展，进而影响公共政策的有效执行。第二，参与不足。由于经济落后，财力拮据，民族地区各级政府大都无力承担公共政策有效执行的各项需求。一是民族地区大多属于欠发达地区，传统的生活方式在许多民族地区居于主导地位，缺乏现代科学技术的洗礼。二是经济落后导致的贫困，使得各民族群众不得不将大量精力用于解决温饱问题，致使民族地区目标群体对公共政策各环节的参与不足。即使参与，也只能是表面文章。实践证明，只有丰衣足食的人，才会有足够的时间和精力去做热心公益的公民，积极参与公共政策各环节。三是经济发展的滞后，使得民族地区的现代化水平比较低，很多现代化的方法在公共政策执行过程中难以得到有效应用。第三，民族地区特殊的民族政治关系。民族地区的政治关系，既涉及少数民族与汉族的关系，也涉及各少数民族之间的相互关系，并且，其位处边疆的特殊的地理位置，使得这种关系具有国际化的趋势。这种复杂的民族政治关系状况，不利于公共政策的执行，容易引发公共政策政策的失灵。第四，民族地区的文化环境。我国各少数民族都有自己独特的文化传统、风俗习惯和宗教信仰，这些都具有复杂性和敏感性。如果认识不到位，处理不当，极易导致民族地区公共政策的失灵，进而影响民族关系和社会的和谐稳定。

三、民族地区公共政策失灵的矫正

防止公共政策失灵，充分发挥民族地区公共政策的作用，实现公共利益的目标，是提高政府公信力、实现民族地区全面健康协调发展的有效途径，也是有效治理民族地区的客观要求。为此，要不断优化民族地区公共政策的每个环节和执行环境。

1.正确处理中央与民族地区的关系。中央与民族地区关系的协调，是实现民族地区公共政策目标的重要保证，是全面贯彻落实党和囯家的方针政策及上级政府政策的前提与基础。第一，要达成整体利益与局部利益之间的协调。在我国，国家的整体利益高于个人利益、高于民族利益，维护国家的整体利益是民族地区发展的基础，同时，囯家要统筹兼顾民族地区的利益。第二，中央政府应该从双赢的角度出发，考虑民族地区经济发展落后、财力微弱、人才缺乏、交通不畅等特殊情况，继续采取特殊的政策措施，从人力、财力、物力等各方面支持民族地区的发展，切实保证公共政策在民族地区的全面贯彻落实。为此，“要逐步建立和完善财政转移支付制度，调整中央、自治区、自治州、自治县级政府的财政关系，明确上级对民族地区政府财政转移支付的责任，保证民族地区的各级政府拥有供给公共物品和公共服务的必要财力。”［3］第三，要切实保障民族地区自治权的可操作性。行使自治权是我国民族区域自治制度的核心，中央政府或上级政府在宏观层面制定的一些公共政策可能不适应民族地区的实际情况，中央政府应当改革相关规定，赋予民族自治地方政府可操作性的变通执行权。

2.优化民族地区公共政策的制定。政策制定是政策过程的起点，优化民族地区公共政策的制定，主要包括：第一，着力提高公共政策制定主体的政策制定能力。要对参与公共政策制定过程的各类人员开展培训。此外，还需对民族地区的各类团体、组织进行积极有效的引导与帮助，充分发挥他们在政策制定过程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科学化、民主化程度。推动准政府组织和民间政策研究组织的发展，促进民族地区第二部门（半官方组织）、第三部门等组织的较快发展，发挥其在民族地区公共政策制定过程中的作用。第三，强化民族地区公共政策的公开程度，提高公民在公共政策制定过程中的参与度。要让不同的利益主体将其各自的利益诉求明确地表达出来，是利益视角下政策过程分析的重要启示。［4］第四，健全政策制定过程中的信息沟通机制。主要包括各类信息的收集、整理，从而使得公共政策的制定主体能够明确、清晰的对问题进行界定，帮助决策者找到正确的问题。

3.强化民族地区公共政策的执行。第一，优化民族地区公共政策的执行组织机构。在民族地区公共政策的执行过程中，因地制宜，组建精干有效的执行机构，减少不必要的层级，为公共政策的有效执行提供组织保证。第二，提高公共政策执行人员的综合素质和能力。一方面，“筑巢引凤”，即改善民族地区政府单位的工作条件，制定有利于人才引进的政策以招揽优秀人才。另一方面，强化对现有工作人员的培训，尽快提高他们的业务能力和知识水平。第三，实现公共政策执行过程中的有效分权，包括纵向分权和横向分权。纵向分权是指行政组织内部的分权，强化民族地区公共政策的执行。从民族地区的实际出发，当前应侧重于横向分权，培育各种公共组织、社会团体来承接部分公共政策的执行，实现政府、社会与公民之间的协调。

4.提高目标群体理解公共政策的能力。民族地区公共政策的目标群体主要是指各民族群众及当地的各类团体组织。“成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。”［5］要提高民族地区公共政策目标群体理解公共政策的能力，可从以下4个方面入手：第一，要切实把尊重民族地区的风俗习惯和宗教信仰作为制定公共政策的一个重要出发点。只有公共政策是符合民族风俗习惯、尊重其宗教信仰的，各民族群众才有可能深入了解和认同这些公共政策，从而配合这些公共政策的执行。第二，加强对当地群众的语言培训。倡导汉族和各少数民族干部群众相互学习语言，强化各少数民族干部群众的汉语沟通能力及汉族干部群众用少数民族语言的交流能力，加强沟通交流，才能真正促进民族地区的发展。第三，引导民族地区群众转变观念。加强民族地区群众对其他有助于自身发展的各类文化知识的培训，取其精华，去其糟粕，用各种现代化知识武装自己，真正理解公共政策，有效参与到公共政策的各个环节之中。第四，引导民族地区各类团体组织的健康发展。各类团体组织在民族地区发展中有不可替代的作用，民族地区各级政府应该加强与各类团体组织的联系，重视他们的利益诉求，通过这些团体组织广泛宣传公共政策，充分发挥其在政府与民众之间的中介作用。

5.完善民族地区公共政策的监督机制。民族地区要预防公共政策的失灵，关键在于建立、健全、规范公共政策执行的监督机制。第一，要建立健全公众监督机制。要充分调动民族地区各民族群众的积极性，因为公共政策与各民族群众的切身利益紧密相关，因此，理当激发各民族群众的监督热情。同时，拓宽各民族群众监督的渠道，完善各民族群众监督公共政策执行的机制，加强政府与各民族群众之间的互动。第二，强化民族地区各级政府内部监督的权威性和独立性。民族地区各级政府的内部监督主要包括职能监督和审计监督，要切实保证监督机构在事权和财权上的独立性，实现和强化监督机构的垂直管理，提高监督的权威性和有效性。第三，完善社会监督制度及相关的法律法规。民族地区各级政府应当引导建立各种社会组织、社会团体，发展当地的媒体事业，使媒体成为群众的眼睛和政府的窗户，完善有关社会监督的规章制度，让社会监督有法可依、有章可循。

6.改善民族地区的公共政策环境。民族地区政治、经济、文化发展滞后，是造成民族地区公共政策失灵的一个重要原因。因此，改善民族地区的公共政策环境已迫在眉睫。第一，加快民族地区的基础设施建设。加快民族地区的道路建设，实现民族地区的“村村通”；普及移动通信、广播电视、网络技术等。第二，加快民族地区的经济发展，以民族特色工业带动区域经济的发展。在发展民族特色工业的同时，要大力发展民族地区的农村经济和旅游经济，充分利用民族地区丰富的旅游资源和独具风情的民族风俗，实现农村经济与旅游经济的相辅相成、共同发展。第三，加强对民族地区的扶贫开发和财政转移支付力度。通过技能培训，着力提高各民族群众的就业能力；加大投入，重点扶持民族地区的特色经济。要逐步构建立长期稳定的民族地区发展的资金渠道。第四，加强民族地区的政治文化建设，着重加大教育投入。［6］同时，在民族地区营造参与型的政治文化，以制度化的参与形式，引导民族地区的群众树立“参与”和“民主”的意识。

作者：邵宇杨华湘单位：云南大学公共管理学院