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公共危机治理运行机制的构建

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[摘要]

目前,我国公共危机治理的体制、机制、法制尚不健全,其治理面临不同程度的困境,一个系统、完善、科学的公共危机治理运行机制能够弥补体制的不足。要实现公共危机治理所预设的组织目标,应建立其治理的专门机构、规范其治理主体的权责、建立保障其治理体系运行的机制、完善其信息管理系统。

[关键词]

公共危机;治理体系;运行机制

当前,我国处于社会变革的关键时期,各种危机事件频发,为了增强我国政府和人民应对公共危机事件的能力,使人民的生命和财产安全不因公共事件而受到损害,国家安全、公共安全和环境安全不因危机事件而受到威胁,促进社会稳定发展,实现减少、降低和消除公共危机事件可能对国家对人民造成危害的目标,需要健全和完善一种能够灵活高效运行的机制。

一、公共危机治理体系的内涵与特征

(一)公共危机的概念和特征对于公共危机的概念国内外学者给出了不同的定义,罗森塔尔把公共危机定义为:“会对社会的正常秩序和行为规则产生严重威胁,必须在面临着时间紧迫和各种不确定的因素很高的情形下对它做出重要决策的事件。”[1]我国学者薛澜等人进一步解释了其定义,他们认为:“公共危机常常汇聚了种种不利的因素,如可能会对决策者的核心价值观念产生严重威胁或挑战、有关信息不充分,其发展的过程中产生各种不确定性和需要快速决策等。”[2]根据上述学者对公共危机的解释,可以将公共危机定义为:会对正常的社会状态产生严重的威胁和挑战,具有突发性、紧急性和不确定性,并且可能会引起重大的生命和财产损失,给组织带来严重破坏。公共危机事件包含三个层次:首先,对组织、群体或者个人的主要目标会构成威胁的重大事件;其次,对组织、群体或者个人产生重大影响的突发事件和紧急事件;再次,可能产生重大影响或损失的事件。由此我们可以得出以下结论:公共危机往往由突发事件引发,但又与突发事件有区别。在出台的《国家突发公共事件总体应急预案》(国发[2005]11号)中,对公共事件给出了这样的定义:“指那些突然发生的紧急事件,这些事件可能会对人民的生命安全、财产安全、环境资源以及国家安全带来危害,给组织和公众带来巨大损害,严重破坏了社会系统的正常运行。”从突发公共事件暴发及其发展的特点来看,可以将其划分为自然灾害(包括洪水、干旱、气象、地震等)、事故灾害(包括工业、矿业、商业等企业的各类安全事故及环境污染、生态破坏等)、公共卫生事件(包括食品安全、生命健康等)以及社会安全事故(包括民族问题、宗教问题、群体性事件等)四种不同的类型。突发公共事件要在一定条件下才会转化为公共危机,如信息缺失、沟通断裂、决策失误等。

(二)治理的概念治理最先由世界银行使用,随后西方众多学者对治理做出了多种解释和定义,而全球治理委员会将其定义为:“治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突或不同利益主体得以协调并采取联合行动的持续过程。”[3]从全球治理委员会为治理给出的定义来看,首先,治理是一个过程,且这种过程是持续的;其次,它涉及到公共机构和私人机构,即主体多元化。为实现有效治理,客观上要求各主体彼此协调和配合,因此需要明确它们的责任和权力,同时要建立起自主自治的网络体系。

(三)公共危机治理的概念刘霞给公共危机治理进行了这样的定义:“是由政府部门、非政府部门、私营组织、媒体以及公众,依据法律、法规和特定的制度安排,采用合作网络的组织体系,针对可能出现或已经出现的风险、威胁、危机和灾害,采取共同合作、互相配合的减缓、准备、响应和恢复过程中风险管理、威胁管理、危机管理和灾害管理的全过程。”[4]该定义强调了在其治理过程中治理体系的重要性。在这个体系里,其治理的主体由公共部门、私人部门和公众共同组成,各方以维护公共利益为基础,以实现解决危机为目的,暂且将自己的一些权利放置一边,利用自己的长处与资源,以对话来促进彼此间的理解,以相互合作来形成搭档,以协商来确定共同目标的形式,最终构建起一种对公共事务的治理联合体。

二、我国公共危机治理运行机制的现状及存在的问题

改革开放以来,我国在应对公共危机方面积累了较宝贵的经验,在处置突发事件时,显示出了我国独特的组织资源优势,如1998年应对特大洪水灾害,2003年破解“非典”危机,2008年救援“汶川大地震”及攻克冰冻灾害,彰显出中央政府的高效统一指挥,各级党组织充分动员群众、发动群众的组织优势。但随着经济社会的不断发展,特别是由于我国当前正处于社会转型的关键阶段,各种社会问题十分复杂,危机事件呈现出了复合的特点,种种危机事件相互因果、相互交叉,不断传播和扩散,危机解决的难度不断增大。长期以来,因受科层制管理的影响,我国采用的都是分部门、分类别的危机管理模式(参见表1),当遇到单项危机时,这种管理模式能够快速反应,对危机进行有效地控制,但是面对复合型的危机时却显得效率低下,不能迅速有效地从各方面来控制和处理危机,容易出现治标不治本的现象。从上表可以看出,至今我们仍然缺乏一个专门针对危机治理的独立的、常设性的、具有统一决策功能的机构。因此,当面临危机时,各职能部门常常各自为政,为了应急,只得依赖中央政府统一指挥、统一管理,又因各机构在治理危机的过程中,权力与责任不清晰,故而容易出现相互推诿、扯皮的现象,没有一个整体的协作,降低了政府处理危机的效率。我国危机治理体系的各个节点分散于各个角落,当危机发生时,如何围绕应对危机的目标而组织起来,让这些分散的节点能够摈弃规避危机、追求自身利益最大化的目的而自发协作,很有必要健全公共危机治理体系的运行机制。特别是面对复合型的危机时,虽然各部门手中掌握着大量的管理资源但却难以有效而及时地协调利用,有可能错过危机治理的最佳时机,导致危机进一步扩散,造成更大的损失。

此外,我国公共危机治理体系还缺乏完备的法律保障制度。近年来,我国政府虽然十分重视应对公共事件的法制建设,也取得了一定的成效,但其治理体系的法治建设还有待提高,出台的《突发事件应对法》也只是一部应急管理的综合性法规,公共危机治理的运行机制还缺乏法律的制度保障。同时,我国公共危机治理体系还缺乏健全的信息管理系统。现阶段,我们还没有形成畅通的危机信息沟通渠道,公共部门间的信息资源共享与整合不足,还没有建立统一、规范的危机管理信息系统,政府作为主要的信息发布者不与社会、企业、公众共享、互动,危机的突发性、紧急性和不确定性特点要求政府部门在处理危机事件时要高效、快速、灵活,但政府职能部门这种自上而下逐级下达命令和自下而上逐级反馈信息的行政方式,不利于解决时间紧迫的危机事件,当这种体系运用到危机管理中便远无法适应危机应对的要求,影响了危机治理协作的有效性。最后,我国的公共危机的治理主体主要是以政府或公共部门为主,忽视了非政府组织、私营组织和公众等在危机治理中的作用,且缺乏有效的机制将这些力量整合起来以共同应对危机。以政府为单一主体的危机治理体系在治理危机的过程中容易出现“治理主体单一、社会资源难以得到充分有效的利用”等诸多问题,同时政府一家在危机治理中无法兼顾到各方面,因处置和反应不及时而为公众所诟病。

三、完善我国公共危机治理运行机制的对策与建议

公共危机治理是关系到国家、公众、人民生命财产和环境安全以及社会秩序的重大问题,但当前我国在治理危机方面的体系尚未健全,构建一个完善高效的危机治理体系运行机制,可以弥补体制的不足,并帮助和促进体制的完善,实现治理危机所预设的组织目标。

(一)建立公共危机治理的专门机构公共危机治理客观上要求多个部门共同协作,因此,要想实现对公共危机的有效治理,有必要建立起一个针对公共危机的专门机构来综合协调政府各职能部门共同应对。随着社会的不断发展,我们面临着社会、经济等一系列的不确定因素,公共危机日渐复杂,其治理不再局限于某个政府或者某个部门,常常需要多个部门共同参与治理公共危机。从纵向看,当公共危机发生时,一个专门的公共危机治理机构能够快速反应并果断采取行动,对各个治理主体发布命令以统一领导、指挥、协调各主体之间的行动;从横向看,在处置公共危机事件时,一个专门的治理机构可以负责资源整合,将分散在各部门的资源集中起来,发挥整体效应,以实现对公共危机的有效治理。

(二)规范公共危机治理主体的权责建立完善的法律法规,明确主体间的权责,并形成相应的机制,以实现对其有效治理。在治理公共危机的过程中,不仅需要政府的主导,同时也需要私营组织、媒体以及社会公众广泛参与协作,形成一个治理公共危机的组织体系,最大限度地利用各种资源、技术来维护公众利益,发挥对公共危机治理的整体功效。在这个体系中,需要明确各主体的职责,保障公共危机治理主体的合法权益,提高其治理的效率。然而我国目前尚未有相关的法律法规来规范社会力量在其进行治理中的主体地位,也未有相应的配套措施来保障社会组织参与其治理过程的基本权利,因而这些主体的权责并不明确,导致他们在对公共危机进行治理时困难重重。即使是政府内部各部门之间在治理公共危机时也常常出现相关部门因权责不清而相互推诿的现象,这大大地降低了政府部门治理公共危机的效率和效果。因此,建立健全完善的法律规范,明确所有参与主体的权力与责任,有效地动员社会组织参与公共危机治理,做到有法可依、有章可循,提高对公共危机治理的效率,维护公共利益。

(三)建立保障公共危机治理体系运行的机制建立有力的机制保障公共危机治理体系顺利运行,主要包括以下四个方面:(1)资源支持。在人力资源方面,储备救援人才,如公共危机治理专家,及其教育和培训方面的人才;在物力资源方面,整合公共危机治理主体的应急资源,统一资源调配,保障在应对危机时除政府以外的其他主体的治理行动能够顺利开展。在财力资源方面,在预算管理中,根据公共危机发生的频繁性和高成本性,提高总预备金,确保在公共危机治理的过程中不因财政困难而贻误时机。因此,建立一个保障公共危机治理主体都能够对资源进行利用,实现主体间资源互补互利的保障机制,有助于实现对资源使用的最大化,从而实现对公共危机的顺利解决。(2)技术支持。积极发展现代化的网络技术和信息技术,为实现公共危机治理体系的顺利运行提供技术支撑。建立先进的通讯系统和信息管理系统,以确保各主体之间联络的安全畅通,及各方主体能够准确地、全面地获取与公共危机相关的信息,为其治理主体的快速反应提供依据,增强公共危机治理决策的科学化,提高其效率,节约其成本,将治理过程中的损失降到最低点。

(四)完善公共危机信息管理系统对于与公共危机有关的信息要建立一个完善的管理系统,以便在治理的过程中,能够及时向社会大众公布正确有效的信息,实现信息沟通与共享。首先,要在政府与非政府、私营组织、媒体、公众之间搭建起信息沟通与共享的平台,确保有关公共危机的信息畅通,以及公众对其了解能够与政府同步,并在公共危机发生时能快速做出反应和采取有效的行动;其次,制定专门的有关信息方面的公开法律,保障公众能够及时准确地获取信息,在公共危机治理的过程中,有可能发生个别部门和官员出于某些方面的考虑,不与社会、企业、公众共享公共危机信息,对于相关的信息有意向大众瞒报、虚报、缓报等现象,制定专门的信息公开法,一方面,能够有效地预防这种现象的发生;另一方面,当出现这种问题时,能够依据法律规定对直接责任人予以公正、严明的惩处,有效地维护国家和广大群众的利益。

作者:莫雪华 单位:广西师范学院 经济管理学院

公共危机治理运行机制的构建责任编辑:杨雪    阅读:人次