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公共危机管控中主导角色的塑造

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权力结构层面,实现危机管理权力规范化

重构政府危机管理职能必须坚持法治原则,这是依法治国的基本要求,也是有效化解危机的重要保证。“这是因为,在行使紧急权力、实施危机管理的过程中,易于出现权力滥用行为、发生严重侵扰后果,必须依法有效地约束行政权力、保护公民权利。”关键是要加强国家紧急权力的法制建设,明确使用国家紧急权力的必要条件和充分条件,合理界定政府在危机管理中的权责边界。

使用国家紧急权力(本文国家紧急权力的使用权包括决定权、公布权、执行权和监督权,它构成一个完整的权力结构)的必要条件是指必须要在什么样的情况下才能运用国家紧急权力。“国家紧急权力就是国家在突发公共事件下依法迅速改变权力与权利的逻辑结构的法律制度。”这种改变集中表现为国家权力的扩张和社会权利的克减,这在无形中扩大了政府的权力边界,改变了政府和社会之间的互动关系,在一定程度上使社会从属于政府。当然,政府必须根据突发事件的不同类型、不同阶段、不同级别合理的调整国家紧急权力结构和功能,实现政府角色重塑的合法性。使用国家紧急权力的充分条件是指如何才能准确地、有效地运用国家紧急权力,它包括了国家紧急权力的使用主体和使用范围。国家紧急权力的使用主体只能是拥有公共权力的国家机关和国家公务人,其核心主体是政府。

在风险社会的语境下,维护公共安全是政府的首要职责。因为政府掌握着资源分配的主导权,享有政策制定和政策实施的合法权力,而且层级化、专业化的政府组织体系具有强大的社会动员能力,这是其他公共权力组织所不具备的。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条中明确规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机构”。国家紧急权力的使用范围是指国家紧急权力发挥效力的时间范围和空间范围。国家紧急权力的时间范围包含两项内容:一是国家紧急权力从开始至终止之间的有效时间(有效期);二是国家紧急权力是否对其实施前发生的行为有追溯既往的权力。国家紧急权力的空间范围是指国家紧急权力发挥效力的地域界限。

综上所述,国家紧急权力的使用前提、使用目的、使用程序、使用主体、使用范围共同构成了运用国家紧急权力的充要条件,通过危机管理权力规范化,实现政府角色重塑。

运行结构层面,实现危机管理主体多元化

实践证明,政府是应对突发公共事件的主要参与者,同时市场和社会也是不可忽视的重要力量。因此,协调政府间以及政府与市场、政府与社会之间的关系,形成有效合力,实现危机管理主体多元化成为危机管理的必然选择和发展方向,也就是说,危机管理中政府的“协调者”角色不可或缺。所谓“多元协作”是指危机治理诸主体——政府、企业、NGO和公民等——借助一定的制度和信息平台,有效整合,协调联动,以期有效地预防、应对和消弭危机。

“多元协作式”危机管理模式以政府系统界限为划分标准,包括两个部分:一是政府内部协作系统,二是政府与社会协作系统。政府内部协作系统是危机管理“多元协作”格局的核心部分,它包含横向和纵向两个层面。政府内部协作系统的横向层面是指政府不同职能部门之间的协同运作,它以功能为分界,实现“多元协作”中的跨部门管理。政府内部协作系统的纵向层面以行政组织层次为分界构建,它包括中央政府与地方政府之间的协作、省际政府间的协作、省内政府间的协作等。

政府与社会协作系统包括三个部分:政府与NGO的协作系统、政府与企业的协作系统、政府与公众的协作系统。总之,我国公共危机管理政府角色的重塑必须以危机管理职能重构为突破口,实现危机管理职能常态化;以合理界定国家紧急权力为重心,实现危机管理权力规范化;以构建“多元协作”格局为目标,实现危机管理主体多元化,由此推动我国公共危机管理不断深入、不断发展、走向成熟。

作者:夏美武

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