公共危机整治与管理机制革新范文

中国幅员辽阔，地形多变，气候复杂，是世界上自然灾害种类最多且发生频繁的国家之一。几乎所有的自然灾害，如洪灾、旱灾、地震、台风、雪灾、山体滑坡、森林火灾等，在我国均发生频繁。据统计，我国有70%以上的城市分布在自然灾害频发的地区，因自然灾害死亡的人数每年有近2万，直接经济损失高达国家财政收入的1/4～1/6。［1］每年发生的重大交通事故、房屋桥梁坍塌事故造成的人员伤亡重大。灾害性危机，直接考验着我们政府的责任和处理危机能力。中央社会主义学院王占阳教授认为“巨型灾难不仅意味着生命、财产和文明成果的巨大损失，而且它在社会转型期还会连带地给予阻碍文明发展的社会因素以重大的或巨大的削弱和破坏，同时大大地激发人性和社会的巨大潜能，特别是带来了某些关键性的历史进步因素的诞生与成长，给巨大灾难后的社会带来了改革与发展的重大契机。”［2］因此，针对危机治理中政府存在的问题，积极进行改革是当前政府公共危机治理的重要任务。

一、促进执政理念的转变，增强“以人为本”理念

尊重和保障人权，这一点不仅仅是理论上的认知和宪法条文，而应成为党和政府治国理政的最高准则和行动指南，应得到政府和人民的广泛认同和坚决拥护，并在救灾行动中坚决贯彻落实。例如，在重大灾难后设置全国哀悼日，是政府坚持以人为本，充分尊重人民的利益和珍视每个个体生命的生动体现。“危机治理的人本理念，应当体现为以人的生存与发展、自由与权利需要为制度安排和政策制定的依据。即危机治理的全过程，都要体现出对人的价值的尊重和维护。这样一种治理理念要求我们克服那种片面的危机管理模式，使得危机治理既能够实现对事态的控制与问题的解决，也能够实现对人的价值的尊重与维护。”［3］在危机治理中，对人的价值的尊重与维护包括几个方面的内容:一是个体生命财产安全不受侵犯，并且在危机治理中生命价值远远大于任何物质财富的价值。同样，个体对于他人的生命财产、国家的利益和公共利益也负有维护和不损害的责任。二是个体对所处危机情境有知情权，即个体有权知道可能招致的生命威胁和财产损失，政府应及时提供相应的已经获悉的信息。三是危机治理中的个体价值是通过个体的实际参与来实现的，这种行为不仅提供了社会治理得以维续的根本动力，也构成了危机治理的道德基础。四是政府在灾后重建中，要从个体现状出发，以每个人的实际情况，包括家庭破坏程度、伤残损害、精神伤害等情况采取具体的救助方案，充分体现危机治理的人性化理念。

二、强化政府危机管理机制，推进组织机制改革

我国政府公共危机治理能力得到显著提升的同时，组织机制在应对灾害时的能力不对称等深层次问题暴露出来，这些问题需要我们积极的进行改革和完善。

1．积极推行危机治理的“大部制”改革。目前我国危机治理仍按照常规化模式管理，没有一个统一的救灾管理机制。例如，涉及防灾减灾工作的部门很多，农业灾害属农业部，森林防火属林业部，救灾救济属民政部，加上水利部、气象局、地震局等本来就和灾害联系紧密的部门，防灾减灾工作职能分散，缺乏联系，导致危机管理上相互交叉，科研和设施投入重复，在大灾大难面前如此众多的部门却难以形成有机整体。因此，在公共危机治理方面需要有现代的组织管理体系，积极进行防灾减灾工作的大部制构建。灾害本身有很多共性，都需有预警、抗灾、救灾、重建等等，只有涉及专业部分才不一样，将一些基本的测量和监控职能划给勘测局，将救灾联络和财政分拨划给民政部门，将火灾、洪灾、旱灾等各个类别的灾害救助统一集中到防灾减灾局等。这样的”救灾部”协调合作，统一行动，步调一致，才能有效避免九龙治水，互不相干的尴尬情况。

2．加强危机治理的基层组织建设。信息管理的金字塔结构并不像它看上去那么稳定，该结构的特点是，除了塔顶，每个局部都是被动的，而且离塔顶越远越被动，每当遇到干扰时，它首先要把信息层层向上传递，等待上级决策，之后决策和应对方案又层层向下传递，传递时间不仅曲折耗时，而且信息在每一层都可能被扭曲，而最大的问题是，一旦传递链条在某个环节被打断，系统将陷入紊乱甚至瘫痪。［4］这一洞见对于我们寻求稳定的社会基层组织结构，更好地抵御包括自然灾难在内的各种外部冲击，理应有所启发。而这样的结构，将使救灾局面或者陷于僵化和低效率，或者变得混乱而无组织。当人们由近而远逐级向外寻求依赖时，他们对于这些依赖对象的信赖度、亲切感和即时即地可获得性的信心，也在逐级递减。外部救援力量虽然强大，但毕竟遥远而宽泛，往往无法及时细致的到达每个需要它的角落。与外部救援不同的是，基层组织具有的灵活性、自觉性、主动性以及其熟悉情况、了解群众、组织细致等优势充分表现出来。同时基层干部一般是由群众直接选举出来的，他们能力强，责任感强，群众的信任感强，他们积极维持灾民秩序，做着大量复杂细致的工作，为外部救援提供了基础保障，从而使工作得以有效互动。然而，现代化的过程极大的强化了政府在经济社会生活中的作用，政府权力过度扩张以至于压垮了基层组织的生存空间，原有的自下而上结构就会被自上而下严密控制的金字塔结构所取代。这种结构压制了个体活力，限制了人们在乡村和社区等局部进行自我组织和自我管理的机会和动力。因此在我国加强农村基层组织和城市社区组织建设，使其不仅发挥平时的自治作用，同时发挥其在危机突发时基础性自救作用显得更为急需。政府应减少上级与基层自治组织之间的层级隔阂，放权于民，在基层建立相应的联络机制、救灾机构，培训救灾人员，构建公共危机治理的多层多元救助的网络机制。

三、建立政府与民间互动机制，积极培育公民社会现代国家社会治理的主体，包括政府、公民自治组织和部分私人部门以及直接参与公共生活的公民，他们在不同的社会公共事务治理中发挥着不同的作用，通过彼此间的分工与协作、沟通与配合，结成社会治理的立体交叉网络。［5］以民间组织为代表的公民社会在危机治理中，应充分发挥自己的优势，与其它治理主体合作互动。对于灾后重建，政府必然起主导作用，但因在救灾方面要求高度专业性、及时性和灵活性，这是政府难以完全应对的。因此，重建工作有必要发挥活跃的民间社会和民间组织的作用。在灾后重建准备工作中，民间组织可以被赋予重要的角色。一是政府资源不可能介入到所有的角落，只有动员全社会各种积极力量才能够更好更快地战胜灾难;二是灾后重建工作往往面临资金缺口过大问题，民间力量的介入可以有效补给政府资源的不足，并且民间组织具有点对点等微观层面的作用，可以与政府层面的宏观决策形成有机互补。因此，改革社会工作管理机制，让政府的归政府，让民间的归民间，使政府与民间各安其位，各司其职，形成有机互补、良性互动的新局面。为了最大限度地防范和减少腐败，我们应该最大限度地开放和开创民间组织参与监督灾后重建过程的社会监督机制。首先，灾后安置和重建工作过程应该全面对外公开，中国红十字会、中国慈善总会等接收大量款项的政府性质的慈善机构以及各级政府，应该邀请国际上先进的慈善、公益组织和专业NGO，以及有公信力的审计机构，全程参与和监督，并接受媒体和公众监督，随时向社会公众公布安置和重建过程及资金来源和使用等情况。其次，各级政府应该鼓励和支持民间公益、慈善资金以及专业NGO直接投入灾区安置与重建工作。地方政府负责总体规划和部分政府项目，学校、医院等众多公益项目都应该向民间开放。应该改革以往民间捐赠学校、医院先把款项打入政府账户的做法，允许捐赠者自行监督施工，政府不负责款项监督，而只负责工程规划、设计和监理、验收，以有效避免实际工作中一些地方政府克扣、截留款项，工程偷工减料等问题的发生。对于政府直接投资的项目，则应该反过来邀请民间公益组织、慈善机构及其他有强烈公益心的热心人士全程参与监督和监理。但是，中国的民间组织，还远未发展成熟。由于目前法律身份上的问题，以及结社权的有限性问题，全国各地的义工组织或志愿者组织，基本都处于缺乏有效稳定联系渠道和沟通平台的状态。因此，需要政府的有利引导和支持。从制度上制定鼓励NGO发展的法律法规，逐渐摸索出政府与民间公益组织互为补充、互相监督、互相促进的良性互动机制。

四、完善地方治理民主机制，实现政府真正向群众负责

首先，从根本上说，要通过地方民主机制，让地方官员真正对当地老百姓负责。更具体地说，老百姓必须直接或间接地参与政府预算过程，让预算真正成为“公共预算”，而不是政府自己控制的预算。其次，增强民众选举权。完善选举机制，保障民众选出为民负责的官员。政府官员当选、连任，就得做符合多数选民利益的事情，并行使自己的职权，保证整个政府围绕着老百姓的利益运转。再次，完善地方人大制度监督权。中国宪法规定了地方人大代表有监督预算的职权，但由于人大选举存在诸多问题，宪法规定在许多地方实践中未能得到落实，因而在救灾工作中，地方人大代表的监督作用还没有得到有效发挥。因此，落实和完善宪法规定的人大选举制度，建立人大代表救灾监督机制能有效制约危机治理腐败和不作为现象的发生。

五、完善危机治理法律机制，推动依法行政进程

抗震救灾，法治“引路”;灾后重建，法治“同行”。国家行政学院汪玉凯教授表示，《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，“这个条例的是具有开拓性的，政府首次就一个事件一个行政法规，这标志着震后重建将走上法制轨道，也体现了中国政府依法行政，依法治国的决心。”［6］制定的相关法律在危机治理中要充分体现以人为本的原则;对损毁的重要公共设施的工程质量鉴定提出明确要求;恢复重建规划要吸收专家参加，充分听取灾区干部和群众意见;对学校、医院等公用设施的抗灾设防特殊要求;制定严格的监管规定等等。现有财产损失的鉴定机构必须要有地方立法机关的批准和政府的正式授权，事先必须进行公示，同时要有相应的行政诉讼渠道，在执行中必须出具必要的文件证明，有条件的市镇还应该建立有效的协商机制，以集体谈判的形式来减少其中的财物纠纷，保障群众的合法利益。结束语:灾害性公共危机治理体现出来的问题表明政府社会管理体制改革显得愈来愈迫切。灾难出现的矛盾和深层次问题以及所带来的许多良性的东西，使改革产生了巨大的动力。这种巨大动力将推动我国政府改革实现新的突破。我们应在问题面前积极应对，完善政府社会管理机制，充分发挥政府、公民、社会组织多方力量，建构危机治理的多方救助格局。