公共危机管理的挑战及建议范文

随着经济全球化的深入发展，世界各国正经历着前所未有的深刻变化，国际局势复杂多变。尽管和平与稳定仍然是世界各国发展的主流，但由于人类生产和资本的无限扩张、区域发展失衡、全球性贫富差距加剧，导致威胁世界安全的公共危机事件更加多元。而国内伴随着改革开放所取得的巨大成就，发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，各种矛盾的凸显也不期而至，国内外形势的复杂多变给中国的危机管理带来了前所未有的挑战。

一、公共危机管理是世界性难题

公共危机管理是公共管理中应对危机状态的一种形式，具体是指发生危机时，政府所采取一系列措施，通常被称为紧急事件管理(Emer-gencyManagement)或灾难风险管理(DisasterRiskManagement)。［1］按照引发公共危机事件的动因，可将其分为两类：一是由不可抗力引发的自然因素，如地震、洪水、海啸等引起的公共危机事件；二是因人为因素引发的公共危机事件，如经济危机、技术危机、政治危机和社会危机。西方学术界对公共危机管理的研究形成了丰硕的研究成果，如芬克(Fink)的四阶段生命周期理论、米特罗夫(Mitroff)的五阶段理论、社会风险管理理论等，这些研究对我国公共危机事件管理的应对具有借鉴意义。可以说，公共危机事件是世界共同面对的，只是因为各国制度、历史、国情不同，程度有别而已。公共危机管理是世界性难题，它一方面由公共危机事件的特征决定，另一方面现代化带来的社会的脆弱性也加剧了公共危机事件的破坏力，增加了公共危机事件的管理难度。

公共危机事件的特征决定了公共危机管理的难度。第一，公共危机的突发性和紧急性是世界危机管理的一大难点。由于公共危机往往在意想不到、没有准备的情况下突然爆发，因而使危机管理者措手不及，特别是面临巨大的冲击力、破坏力，往往使指挥者遇到诸如信息不畅通、技术手段欠缺、物质保障不到位等巨大挑战。第二，公共危机的扩散性和易变性是世界危机管理的又一难点。由于公共危机的起因不清楚，或者是单一的原因所致，或者是多种复杂的因素造成，以致使公共危机朝多变方向发展，导致危机呈现扩散性和易变性，因而对危机管理者的预判能力是严峻的考验。第三，公共危机巨大的危害性和破坏性是世界危机管理面临的又一难点。公共危机的危害性和破坏性往往分为有形、现实的以及无形、长远的。前者包括物质财富毁于一旦，鲜活生命瞬间消失。巨大的危害性和破坏性给危机管理者带来难以招架的困难，一旦处置迟缓便可发生次生灾害。公共管理的危害性及破坏性还表现在无形而长远的危害，例如公共危机造成人们心理、精神伤害，相关地区形象破坏、社会基本价值观受到挑战和威胁，这种无形而长远的破坏性往往更难消除，而这些却恰恰容易被危机管理者所忽略。总之，公共危机事件的突发性、紧急性、扩散性、易变性、危害性和破坏性使它成为世界性难题。

现代化带来了社会的脆弱性，进一步增加了公共危机事件的管理难度。其一，人类社会在自然灾害面前表现出社会的脆弱性。生态环境的恶化、世界人口的急剧膨胀、各类资源逐步枯竭等因素所导致的全球气候变暖、化学污染生活垃圾排放过量、臭氧层空洞面积增大等问题最终很有可能引发全球性的生态灾难，这种破坏力无人准确预见。其二，现代化技术使人类社会在公共危机面前变得更脆弱。试想，同一危机事件发生在高楼林立的大都市或一马平川的郊外，其损失显然不同，而如今繁华的都市却恰恰成为全球追求的目标。其三，尽管现代社会分工的专业化将社会各部门紧密地联系起来，但却无法准确界定应对公共危机事件的责任主体，而这正是社会脆弱性的表现之一。正如德国社会学家乌尔里希•贝克所言，在现代化进程中，“越来越多的破坏力被释放出来，即便人类的想象力也为之不知所措”。［2］

总之，现代化在促进科学技术发展，人类社会进步的同时，也激化了人类社会发展中的固有矛盾，增加了社会的脆弱性，进而使公共危机管理成为摆在世界各国面前的难题。

二、当前我国公共危机管理面临的挑战

目前，中国社会群体性突发事件的发生频率及规模均呈现出快速增长的趋势，［3］再加上中国社会面对的自然灾害、意外事故等公共危机事件此起彼伏。这表明，“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”［4］，又由于我国正处在社会转型期，各种发展机遇与矛盾并存，因而使我国的公共危机管理面临着更大的挑战。

（一）社会结构的深刻变化给公共危机管理带来了新考验

转型期，我国的社会结构发生了深刻变化，诸如组织结构、人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构的改变都给公共危机管理带来了新的考验。第一，从“单位人”到“社会人”，加大了公共危机管理的成本和难度。改革开放以来，我国社会结构的一个显著变化是组织结构的变化，大量的社会成员从“单位人”转变为“社会人”。据统计显示，在城市就业总人口中，“单位人”过去占95%以上，如今仅为25%左右［5］。因而，过去发生公共危机事件，可通过单位动员整个社会成员，随着单位组织管理网络的弱化，政府必须面对无数分散的个体，无形中加大了公共危机管理的成本，增加了自上而下统筹危机管理事务的时间。第二，大量的流动人口涌入城市，增加了危机分摊的难度。城市化进程带来了大量的流动人口，例如据《2011北京社会建设分析报告》的调查显示，仅北京市登记的流动人口就占到全市实有人口的40%，大量的流动人口对经济社会资源环境带来了严峻的挑战，其挑战性在世界各国的社会转型过程中前所未有。另一方面，流动人口在对城市的发展建设做出巨大贡献的同时，其住房、就业、子女就学、劳动权益保障等问题也困扰着他们，并容易产生不满情绪。可见，当前我国的公共危机管理既要注意到人口与资源之间的矛盾，又要关注因社会不公所产生的矛盾。第三，家庭结构的变化削弱了传统的依靠家庭来抵抗危机的能力。按照联合国的标准，2000年我国65岁及以上老年人占总人口的比重就已达到7%，即进入了老龄化社会。［6］虽然我国已进入第二大经济实体的行列，但人均发展水平尚处于世界中下水平时，老龄化程度却相当于发达国家，呈现出“未富先老”的特征。与此同时，生育政策使核心家庭，即父母和一个子女组成的家庭成为主流家庭模式。随着独生子女们重新组建家庭，家庭结构变为“421”家庭，即4个老人，两个独生子女，第三代独生子组成的家庭。家庭结构的变化削弱了传统的依靠家庭来抵抗危机的能力。在这种背景下，政府需要拿出雄厚的资金建立全民社会保障体系抵抗不可预知的风险，这对公共危机管理而言将是一个庞大且漫长的工程。

（二）中国社会生活网络化加剧了公共危机管理的艰巨性

随着电脑普及和现代互联网技术迅猛发展，中国社会步入了生活网络化时代。据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月底，我国网民规模已达4.85亿。网络社会的崛起在给公共危机管理带来便利的同时，也给我国公共危机管理带来了管理的艰巨性。第一，互联网技术加快了公共危机事件的蔓延速度。互联网未普及之前，人们对公共危机事件的了解通常来自官方的媒体，因而官方媒体对公共危机事件的报道具有绝对的主动权，不仅可进行选择性的报道，还可在适当的时候以民众易于接受的方式安抚人民受伤的心灵，帮助大家克服恐惧心理，引导公共危机事件向良性发展。随着互联网技术的迅猛发展，民众获取信息的方式更为便利，一旦发生影响较大的危机事件，世界各国网友第一时间分享信息，使公共危机事件迅速成为地球村村民热议的焦点，无形中加剧了事件的蔓延速度。第二，“微博”在中国社会生活网络化中占据主导地位，但“微博”所带来的谣言、假新闻等也使公共危机管理更棘手。据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，2011年上半年国内“微博”用户数量增幅达到1.32亿人，增长率高达208.9%。媒体人闫鹃和俞菀将国内“微博”的快速崛起形容为“忽如一夜春风来，千户万户微博开”。［7］尽管“微博”给中国社会带来了新的活力，但其负面效应也逐步显现。这种无边界的开放式传播，已经给我们带来了色情、虚假、垃圾甚至反社会等信息的超载和无序。假新闻、谣言、人肉搜索和网络暴力等现象时而发生，例如国内由“微博”快速传播的“新疆滴血食物传播艾滋病”、“玉树将发生8.6级大地震”等谣言，造谣者虽已被绳之以法，但却给广大受众带来了强烈的心理冲击。这说明，在公共危机事件的发展过程中，信息和受众心理的互动过程可能在一定程度上强化公众感知危机事件的强度，甚至由此产生恐惧等心理，进而引发危机事件的次生灾害。另一方面，“微博”等网络技术的匿名性、可操纵性也为对敌分子组织策划危机事件提供了技术条件。他们通常精心选择议题，具有煽动性帖子，利用掌握的资源大量转帖、跟帖、评论，最后再利用传统媒体的报道，迅速将公共危机事件蔓延至整个社会乃至全球。可见，互联网技术的负面效应使公共危机管理面临更大的挑战。第三，利用互联网犯罪成为公共危机事件的新动向。黑客们大量入侵商业信息，窃取经济机密，不健康网络游戏、色情、暴力等有害信息对各国网民的精神侵害等。例如国内2011年11月破获的“网络集体吸毒”案件中，利用互联网吸毒贩毒违法犯罪嫌疑人竟达12125名。可见，如何及时发现互联网犯罪无疑对公共危机管理的技术性提出了更高的要求。总之，中国在短时间内迈进了网络社会的时代，网络化已渗透至中国社会生活的各个领域，这把双刃剑加剧了我国公共危机管理的艰巨性。

（三）经济全球化的负面效应使公共危机管理面临多重挑战

20世纪80年代，西方国家主张建立全球贸易自由化体系，提出资本的跨国界自由流动、拆除国家之间的关税壁垒、抵制贸易保护主义等理念，旨在使西方的跨国公司迅速占据国际市场，赚取更多的利润。经济全球化背景下，国与国之间的经济依存，更多地表现为政治、技术、文化上的互相依存。发生在任何国家的孤立危机事件，如果控制不当，都能带来牵一发而动全身的复杂影响。例如欧盟债务危机不仅殃及欧元区内部国家出现多米诺骨牌效应，而且使他国对欧盟贸易的损失也难以估计。可见，当今的公共危机已经具有了超国家的属性，经济全球化的负面效应正影响着我国的公共危机管理。一方面，过去受强调经济快速增长发展理念的影响，我们并没有将应对公共危机管理纳入到工业化发展的总体规划中来。改革开放初期，各地政府一味追求GDP的快速增长，工业化进程对资源、土地等的消耗带来了诸如环境污染、能源供应紧缺等现实问题。再加上，过去的发展规划及对政府官员的政绩考核始终侧重经济层面，忽视公共危机管理、社会服务等社会建设领域，这给日后的公共危机管理应对埋下了诸多隐患。另一方面，中国在经济全球化过程中迅速崛起的事实，也使我国承担着更多的经济风险和责任。我国对外需面临人民币升值的压力、诸如反倾销等各种贸易摩擦。与此同时，与其他现代化经济发展的过程相比，因劳资矛盾带来的社会风险也与日俱增。可见，转型期我国的公共危机管理应对既要考虑到本国的经济、政治利益，又要兼顾因经济化浪潮所带来的诸如能源、环境、劳资关系等问题，由此也增加了国内公共危机管理预测以及应对决策的难度。

（四）道德文化建设的艰巨性给公共危机管理带来了复杂性

在公共危机事件中，诸如诚信缺失、价值冲突、道德失范等社会危机已经成为新形势下各国面对的难题。社会危机背后隐藏的深层次问题，实际上是民众因价值分化、价值冲突所引起的价值共识危机。如果一个社会的大多数成员能共同认可某一核心价值体系，那么当它面对诸如海啸、地震，甚至经济、技术危机时，仍然能表现出强大凝聚力，而这正是应对公共危机事件的关键所在。目前，受各种因素的影响，我国在公共危机管理应对中面临着更为复杂的人文环境。一方面，冷战结束后，西方国家对社会主义国家推行和平演变的战略仍然未变，正如美国兰德公司于1996年曾向美国政府提出的对华战略，即“西化、分化中国，使中国的意识形态西方化，从而失去与美国对抗的可能性。”［8］现实是，西方价值观所奉行的极端个人主义、拜金主义、享乐主义等腐朽思想无孔不入地侵袭着我国思想道德建设。另一方面，我国改革发展中不可避免的矛盾、社会不公、少数干部腐败、作风不端等问题不断反映到群众的头脑中去，对我国社会主义核心价值观建构均形成了一定的干扰。少数人道德沦丧、诚信缺失时有发生，食品安全事件、环境破坏案例、制假贩假等都与公共危机管理有着千丝万缕的联系。例如，2011年11月破获的消防器材造假事件正是对公共危机管理最现实的警示。可见，思想道德建设的艰巨性使我国公共危机管理更加艰难。

三、转型期加强公共危机管理的思考

党的十七大提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，旨在规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险。公共危机管理作为社会管理中的重要组成部分，其应对问题自然成为题中应有之义，笔者针对公共危机管理的难度和独特性，结合世界各国应对危机管理的经验和不足，从我国转型期特有的经济社会背景出发，提出应对公共危机管理事件的具体思路。

第一，树立公共危机应急管理的防范意识。我国传统的公共危机应急管理以公共危机的偶发性为前提假设，各级领导干部及国内民众的危机发生意识普遍淡薄、危机管理的观点滞后，认为公共危机并非经常发生，导致应对公共危机的知识匮乏、救灾器械简单等问题。对此，国家危机管理部门应以高度的责任感，对可能发生的公共危机从思想上、组织上和物质上做好防范准备，特别是树立建立现代化公共预警机制、应急响应机制、群防群控机制的思想意识。由于公共危机具有超国家属性，而且一些突然性事件的背后也存在着渐变性和量变过程，因而危机管理者应站在更高的视野，关注世界各国的危机动向，特别是政治危机、经济危机、社会危机的苗头。要想做到防患于未然，树立公共危机应急管理的意识是前提。

第二，建立现代化的信息系统和预警系统。目前，发达国家已陆续建立了公共危机应急管理体系，其基本内容包括危机评估系统、信息系统、预警系统、技术支持系统、机构系统、政策系统和物资保障系统。从近几年我国应对公共危机的实践看，我国政府具有资源共享和强有力的动员能力，每每发生重大公共危机事件，国家管理者都能第一时间抵达现场，指挥各部门紧密合作，保证全国的物资、救灾器械等资源及时送达。可以说，“一方有难八方支援”、“集中力量办大事”的救灾精神体现出我国公共危机应急管理体系中机构系统、政策系统、物资保障系统较为完善。相比之下，信息系统、预警系统却较为薄弱。在提升信息系统方面，从汇集、分析、危机信息入手。首先，建立综合性的舆情汇集机制，在基层设置舆情信息汇集点，及时了解各地舆情动态。其次，建立与舆情汇集机制配套的舆情信息分析机制，把握舆情的发展、演变过程、分析舆情的规律性特征。面对公共危机事件的发展，对舆情信息分析应在鉴别信息真伪、在把握整体态势、发现苗头动向、预测发展趋势上做足功夫。最后，设立公开危机动态信息的具体要求。一方面应向民众危机事件的发展动态，避免因信息闭塞和信息不准所造成的混乱。另一方面，还应与各相关单位建立联动机制，确保舆情信息的迅速沟通和共享。此外，预警系统包括危机到来时发出警报和预警演练两部分。前者需要明确危机事件的等级，我们可借鉴美国在防恐中国土安全的预警体系的做法，将危机程度由低到高分为绿、蓝、黄、橙、红不同级别，公众通过识别颜色标识判断危机的强弱。再者，各级政府应高度重视公共危机管理的实地演练，针对如何提高危机管理的应变能力，如何降低生命财产的损失程度，如何将痛苦和破坏降低到最低点等进行预演，以提高应对危机管理的水平。

第三，提升各级政府领导干部应对风险的能力。应对公共危机管理各级政府领导干部是关键，对公共危机管理人才的培养不容忽视。首先，应发挥各级党校、行政学院的培训作用，专项定期轮训公共危机管理干部，设置针对性的课程，并将学习和考核结合起来。其次，鼓励各级领导干部还要努力学习国外危机管理经验，包括危机管理的理念，如建立首长负责制的中枢指挥系统、媒体积极介入以及理性的国民危机意识教育等相关理论，都有必要拿来学习为我所用，以更好地处置突发事件。最后，各级领导干部应牢记危机管理的本质是“对人的管理和服务”的理念，践行调查研究作风，在走基层的常态过程中体察社情民意，特别是对流动人口、“社会人”给予更多的关心和爱护，帮助他们排忧解难、解疑释惑，消除他们的愁绪，为解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险出谋划策、亲历亲为，从而将社会危机化解在萌芽中。

第四，强化互联网技术在应对公共危机管理中的特殊作用。首先建立和培养国家门户网站成为，明确互联网的战略性发展方向，并有意识地使之成为传播信息、学习知识、宣传党的理论和方针政策的平台。其次，强化网络监管部门严格执法，依法对网站信息进行监督，树立防范意识；确保网络信息内容的合法化及健康化；加大互联网法治宣传力度，提高全社会的网络文明意识，维护互联网健康发展。最后，各网络媒体应发挥其应有作用，抵制迷信、反科学及低俗恶俗化的信息，以防止不良信息给网民带来恐慌，从而现实公共危机管理防患于未然。