党政危机治理理论与举措剖析范文

步入21世纪以来，我国的公共危机事件不断涌现，呈现多发态势，这对于政府公共危机管理来说，无疑是一个巨大挑战。在这种情况下，如何进一步完善政府公共危机管理体制，推进政府公共危机管理创新，更好地保护民众的生命、财产安全就成为摆在我们面前的严峻课题。而混沌理论的勃兴与发展，则这一问题的解决带来了福音，它不仅为我们重新认知和把握政府公共危机管理提供了新的视阈，而且也为我们构建更加科学、合理的政府公共危机管理体制规划了新的理论图景。本文试就此问题谈几点粗浅的看法，以受教于各位同仁。

一、混沌理论与政府公共危机管理的视阈拓展

20世纪是一个理论创新的世纪，许多经典理论在这一世纪创生与发展。混沌理论正是其中之一。它肇始于20世纪70年代，由著名气象学家爱德华·洛伦兹首次提出，成为与量子力学、相对论比肩的三大科学革命之一。[1](p41-45)

时至今日，混沌理论的基本体系日益走向完善，对于混沌理论的研究与运用，也早已超越了自然科学的藩篱，其影响已波及经济学、哲学、管理学等社会科学领域。

混沌理论中的“混沌”一词，在传统意义上，它是指“混乱、紊乱、无序和没有规律性的事物和现象”。[2](p7)

但是作为一个科学概念，它又有别于其传统意义的内容。爱德华·洛伦兹认为：混沌这个术语是用来指代这样一种过程，“它们看似是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定”。H·哈肯也认为：混沌就是指“来源于确定性方程的无规律运动”。[3](p3-4)

混沌的发现，大大拓宽了人们的视野，加深了人们对于客观世界的认识：使人们清楚地认识到现实世界就是确定性和随机性，必然性和偶然性、有序和无序的辩证统一，是一个典型的混沌系统。混沌理论正是为研究这一混沌系统应运而生。梳理混沌理论的相关内容，可以将其基本观点概括如下：（1）从长期的演化过程看，系统的运行轨迹具有对初始条件的敏感依赖性。（2）简单的系统可以产生复杂的现象，而复杂现象背后可以是有序的。（3）系统的整体行为可以不同于系统的部分行为。（4）系统在不同状态之间的转换可以是渐进的。[2](p21)

将混沌理论引入到政府公共危机管理中来，开拓了政府公共危机管理的研究视域，也为我们认识、把握政府公共危机管理，推进政府公共危机管理创新带来了诸多新的启迪。具体来说，表现在三个方面：其一，混沌理论的介入，使我们认识到，政府公共危机管理系统如同社会其他系统一样，具有混沌特性，这一特性往往是原有的理论体系难以给予解释和说明的。其二，政府公共危机管理的混沌特性是可以认识、控制和驾驭的，它并不是完全的“杂乱无章”和“不可理喻”，它随机的现象背后也同样存在着一定的发生机制，而这一机制是遵从着一定规律的。其三，政府公共危机管理混沌特性的发现，要求我们重新审视原有的政府公共危机管理的理论与实践，从而提出了理论创新与实践创新的双重要求。使得我们必须站在系统整体的角度把握政府公共危机管理。正如斯塔利所言，包括混沌理论在内的现代非线性系统理论的引入，将会使得系统管理理论重返管理科学的舞台，再度受到人们的重视。随着混沌理论的发展，作为一种科学思想的混沌不但正在演变为一种新的管理隐喻，而且进一步正在发展成为一种新的看问题的世界观。[4](p18-45)

二、政府公共危机管理系统混沌特性的理论考察

历史地看，政府公共危机管理系统在线性因素与非线性因素相互作用下，通过自身自组织能力，实现了由简单到复杂再到混沌的发展过程。政府公共危机系统的这一发展过程也充分证明了政府公共危机的混沌性，为我们通过混沌理论来解构、分析政府公共危机管理系统奠定了基础。

（一）政府公共危机管理系统经历了由简单到复杂再到混沌的发展过程。

混沌理论认为，所有开放性系统，都不可避免地经历由简单到复杂，进而再到混沌的发展过程。作为政府公共危机管理系统，亦不例外。在政府公共危机管理系统诞生之初，由于历史因素、客观条件以及认知程度等条件所限，其基本功能仅是限于“修建排洪工程、储备灾害和战争所需的物资等”，[5](p1)

整体上来说比较简单。但是，随着时间的推移，政府公共危机管理系统也日益走向复杂化，一方面，政府公共危机管理系统的行动原则、功能定位、制度安排日趋完善，整个系统中充满着诸多变量，政府公共危机管理系统的混沌特性越加明显；另一方面，政府公共危机管理系统已不再是一个单一运作着的看似封闭的系统，它被置于更大的、更为开放的社会系统当中，并于社会系统中的其他系统诸如经济系统、政治系统、文化系统等进行着能量与资源的边际交换，正是这种边际交换使得政府公共危机管理系统中的不可控因素进一步增多，进而使得政府公共危机管理系统逐渐走向混沌。

（二）政府公共危机管理系统是线性因素与非线性因素相互作用的系统。

就政府公共危机管理系统而言，其中既有线性因素的作用和闪光，同时也内含非线性因素的影响。政府公共危机管理系统中的线性因素主要是指政府为应对危机，恢复经济社会发展秩序而制定的相关规章、制度、条例以及办法，包括应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制以及应急管理预案几个方面的内容，也就是我们平常所说的“一案三制”。其主要作用就是要确立政府公共危机管理的目标、规范政府公共危机管理流程、引致政府公共危机管理的基本秩序。而政府公共危机管理系统的非线性因素则是指影响系统稳定与秩序，其自身具有很大不确定性的诸多因素。其中既包括政府公共危机管理的价值取向、文化氛围，也包括政府公共危机管理人员的基本素质、协调程度，还包括政府公共危机管理环境的变化情况，等等。总体而言，政府公共危机管理系统中线性因素与非线性因素两者相辅相成，辩证统一，一方面，线性因素的规范作用，可以推动非线性因素产生正向作用，为政府公共危机管理的开展提供保障；另一方面，非线性因素的正面影响，也会带来线性因素的调整与变革，以使之更加稳健、成熟。

（三）政府公共危机管理系统是具有很强自组织能力的系统。

系统的自组织能力实际上就是指系统的自我更新及自我保持能力。系统的自组织能力能够保持其处于动态的不平衡状态，以适应环境发展变化之需要。一般而言，一个开放的系统在进入混沌状态之后变得不稳定并寻求新的平衡而达到新的平衡又有不同的道路：一是如果资源是充分可利用的，系统就会进入更高层次的组织形态，对扰动更具有敏感性；二是如果环境不足以维持一个更高层次的组织形态时，系统就会分叉为两个或两个以上的独立系统，每个系统又具有其自身的变革态势；三是系统通过自组织与其他混沌系统一起进入协同状态；四是系统分解或者消失。对于公共危机管理系统来说，要寻求的肯定是前三种途径，而不是最后一种，因为前三种都保持了系统得以继续存在，并且使系统进入到更高层次状态；最后一种途径却使系统瓦解，这很明显不是公共危机管理系统所要追求的目标。因此，为了避免最后一种情况的出现，公共危机管理系统内部必须不断进行调整和改进以保持自身的生存和活力，这就是公共危机管理系统的自组织能力，通过这种能力，公共危机管理系统可以及时适应社会的发展、满足公众需求，使系统变得更加稳固。

三、混杂思维的确立与公共危机管理的创新

政府公共危机管理系统是一个复杂的“混沌体”，那么作为政府部门，又应如何开展有效的公共危机管理，推进管理创新呢，我们认为做好这一工作，应主要从以下几个方面入手：

（一）以开放、创新的视野把握政府公共危机管理。

混沌是政府公共危机管理系统的固有特性。要科学地驾驭政府公共危机管理系统的这一特性，首先应以开放、创新的视野把握政府公共危机管理。

以开放的视野把握政府公共危机管理，就是要求政府在学习驾驭政府公共危机管理混沌特性，推进公共危机管理发展的过程中，要始终坚持“走出去”与“引进来”的策略。即努力向国外公共危机管理比较发达的国家学习，求取此方面的相关经验，以找到驾驭政府公共危机管理混沌特性的良方，提升我国政府公共危机管理的层次和水平。之所以这样做，是因为我国的政府公共危机管理起步比较晚，总体上还处于“原始的手工业水平”，相关的体制、机制、方法尚不健全。与我国相比，国外许多国家，如美国和加拿大，早在第二次世界大战之际，就开展了以“民防”为主要内容的政府公共危机管理，发展至今，已经形成了比较成熟稳健的基本体制与制度环境，积累了十分丰富的实践经验。积极向这些国家“取经”，相信可以为我国政府驾驭政府公共危机管理混沌特性，推进公共管理的发展带来福音。

以创新的视野把握政府公共危机管理，就是要求我们在学习借鉴别国相关经验之时，必须立足我国国情与实际情况，不能盲目照搬别国的经验，避免在学习了别国优点的同时也学习了别国的劣势与不足，进而真正实现由范式学习到范式创新的转变，探索出一套符合我国基本国情，具有中国特色的科学驾驭政府公共危机管理混沌特性的办法，构建政府公共危机管理的中国模式。[6]

（二）努力构建回应性的政府公共危机管理模式。

“回应性”既是现代公共管理的重要价值追求，同时也是政府公共危机管理不可或缺的“元素”。不过，传统的政府公共危机管理模式对于“回应性”的诉求并不是那么强烈。它更加遵信的是由牛顿定律和拉普拉斯决定论所构建的“基本图景”。在这一图景中，政府公共危机管理如同其他事物一样，被置于种种规则（如有关政府公共管理管理法规、制度、规章等）的约束之下，一切都是按照这些规则的要求进行线性的产出，并不会估计顾客抑或消费者的认同和感受。而混沌理论的介入，揭示了政府公共危机管理系统混沌特性的存在，同时暴露出政府公共危机管理传统模式的固有局限性。基于混沌理论，政府公共危机管理系统并不是独立于社会其他系统的线性存在，而是与其他系统，包括经济系统、政治系统、文化系统等密切相关，政府在公共危机管理过程中，不能只顾自己，不及其余，不能只是一味强调人的理性，抹杀了个人、家庭和社会团体的个性，忽视政府公共危机管理的多样化，整齐划一地生产和提供公共物品，而是把政府公共危机管理的对象当做顾客，为其提供灵活多样的服务，由单纯的线性产出转变为基于混沌特性的综合性产出，进而努力构建回应性的政府公共危机管理模式。

（三）尝试推动公共危机的分散化治理。

公共危机的“分散化治理”就是指积极引导政府主体、私人组织、第三部门及其他社会自组织参与公共危机治理，从而构建多元、有效的公共危机管理机制。它是“核心政府治理”过程的延伸模式，也是国家权力机关实施公共权力的方式之一。[7](p411)

推行公共危机的分散治理有其必然性和合理性。原因是，在计划经济时代，公共危机管理是政府部门的“单独事务”，政府包揽一切，管理一切，无所不在。而在市场经济时代，公共危机的发生，更加凸显突发性、复杂性、多样性等特点，公共危机的处理也已经超越了原有的范畴，这就要求反应计划经济时代要求的政府公共危机管理范式必须转型，单一的治理模式和固定的治理结构已经变得不切实际，必须建立反映公共利益的政府公共危机治理范式，并依据不同的环境而适时变化。正如简·库伊曼所言：“现在的治理应该能够更好地处理不确定性、不稳定性，甚至混乱、长期的远景，更广泛的定位以及更多样化的生活方式和意义。”[8](p47-481)

另外，从历史的角度看，政府公共危机管理可以采用分散化的和集中的两种模式。由于政府公共危机管理混沌特性的作用，单纯采用集中模式总的来说是弊多利少，和国际趋势也不符，很容易发生“失灵现象”。因此，政府公共危机管理如果仍单纯采用传统的线性集权制模式，就容易产生出一系列失灵问题。而“分散化的治理”无疑为政府公共危机管理创新指出了一条可行的道路。通过公共危机分散化治理，缩小了政府公共危机管理机构的规模和集中程度，摆脱了高度标准化的反应迟缓的组织体制，提高组织的适应性与灵活性，为公共危机的处理赢得了时间和效率。

（四）构建政府公共危机管理的学习与应变机制。

政府公共管理系统的混沌特性也客观要求构建政府公共危机管理的学习与应变机制。原因是“不确定性是不可避免……但是我们应该以积极的态度面对不确定性：变化能带来学习和改进的机会”。通过构建政府公共危机管理的学习与应变机制，能够敦促政府及时从过去的公共管理经验中收集经验、汲取教训，也能使其从不断变化的环境中获得必要的知识，正是这样一个不断学习和改进的过程，有效拓宽了改进政府公共危机管理绩效和质量的思路，而且通过不断地学习来进行管理显然要比传统的通过控制来进行管理的方式来得有效。