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中国式危机管理体制

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2008年,是新中国历史上最令人难忘的一年,在筹办北京奥运会的过程中,社会经济发展遭受了年初的南方雪灾、5月份的汶川大地震等突如其来的自然灾害的严重破坏,面对着在西藏拉萨、贵州瓮安、云南孟连等地发生的令人关注的突发事件,上海和昆明公共汽车爆炸、以泄愤为目的而袭击警察案件等暴力事件,则不断提高着“恐怖个体”在危机管理中的优先级。对多重危机的应对,考验着党的执政能力,也改变了政府的危机管理手段,初步形成了有中国特色的危机管理体制。因此,2008年是新中国危机管理发展史上最令世人瞩目的一年,预示着我国危机管理进入一个新的发展阶段。

一、不断深化的中国危机管理体制发展

危机管理体制的发展,与危机性质与作用的变化密切相关。2008年集中出现了中国危机史上最有独特性、丰富性、危害性的各类危机,有效推动了法治建设发展年、网络政治深入年、自然灾害多发年背景下危机管理体制的发展。对汶川大地震的危机管理,具有极强的代表性。面对危机,党和政府展现了成熟的领导能力,中央领导同志多次赶赴灾区指导抗震救灾工作,开展了一场我国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力量最大的抗震救灾斗争;运用了有效的动员手段,灾区各级党组织、政府职能部门、军队,以及广大党员干部,站上了抗震救灾的第一线;采取了新兴的传播方式,通过各种媒体公开信息,在报道的深度、广度和时效性上,都有空前突破,在第一时间内凝聚了人心;整合了众多的支持力量,使数量庞大的志愿者、来自多个国家和地区的救援队,在救灾中发挥了独特作用。危机管理体制的不断深化,是多种因素共同作用的结果。

(一)社会主义民主政治和社会主义法治建设不断加强,危机管理及相关工作走向规范化。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出,要推进决策科学化、民主化,深化政务公开,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。党的十七大报告中提出,要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。人民的知情权、参与权、表达权、监督权被放到了十分重要的地位。作为一种在特殊情况下的决策,危机管理更加需要体现出对人民权利的尊重。党的十七大以来,全国人大通过了《突发事件应对法》,国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,并在此基础上形成了由数十个专项应急预案所组成的应急预案体系。在这些法律法规中,人民作为危机管理主体之一的地位得到了充分体现。2008年4月正式实施的《政府信息公开条例》体现出以公开为原则、以不公开为例外的原则。政府信息的公开,使得行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓,有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力,实现依法行政,防止行政权力被滥用。

(二)互联网日益成为政治生活的重要媒介与工具,网络舆论具有对危机作出及时反应的能力。据CNNIC的调查,中国网民的数量已经达到了2.53亿人,超过美国而居世界首位。网络舆论与现实生活的关系越来越密切,对现实生活中发生的各类事件进行了全方位的评论,并且得到了胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志的高度重视。2008年6月,胡锦涛总书记还与网民在线聊天,以一种前所未有的特殊方式表达了国家对于网络意见的重视。随着网络的发展与普及,网络舆论的主体更加丰富,涵盖多个阶层,拥有多种经历,具备多样视角;客体更加多元,大到国际事件,小到社会矛盾,细到生活琐事,均可纳入舆论范围,形成舆论热点,产生舆论氛围;工具更加“现场化”,从文字、图片,到音频、视频,工具的进步,为真实场景的记录与还原提供了更加多样化的选择;内容更加“在场化”,对事件的描述、评论,既集中于事件发生的现实场景,也溶入了个人的观念与寄托。在这种网络政治环境中,危机的产生与演化规律被打乱,网络舆论的介入时机与介入范围,是危机发展的重要变量。在这种网络政治环境中,执政者对危机的反应时间大幅度缩短,应急反应能力的标准大幅度提高。也正是在这种网络政治环境中,不断完善危机管理体制的重要性日益突出。

(三)自然灾害和社会矛盾所制造出的各类危机,对政府面对危机的综合管理能力提出了严峻挑战。今年已经发生的各类危机的突出特点,就是自然灾害类危机与社会矛盾类危机交替出现、交叉作用、交错发展。危机与危机之间的复杂关系,具体地表现为几种模式:一是叠加模式,一个危机的发生,使与其相关的其他方面受到压力,新的危机浮现。不同程度地波及全国20多个省(区市)的南方冰雪灾害,造成的影响几乎涉及各行业及人民生产生活的各个方面。二是催生模式,危机在一定程度上改变了其发生地的社会、自然空间特点,新的危机在此基础上形成。汶川大地震之后,在网络上出现的对于捐赠物资使用情况的讨论,把慈善机构运作流程中的不完善之处极大化,使政府面临公关危机。三是推动模式,危机起到了示范效应,同类型危机在不同地点、不同时间多次发生。“东突”组织企图炸毁南航客机的事件虽然被及时制止,但很难说对在上海、昆明发生的公共汽车爆炸事件没有示范意义。在这种关系多元而复杂的危机生长环境中,政府的危机管理,不能仅仅着眼于消除危机的直接影响,更要加强长远的应急能力建设。

二、逐渐形成的具有中国特色的危机管理

胡锦涛总书记在抗震救灾先进基层党组织和优秀共产党员代表座谈会上的讲话中指出,我国社会主义制度具有巨大的优越性,能够集中力量办大事、团结各方渡难关;中国共产党具有强大的战斗力,能够应对各种风险考验、驾驭各种复杂局面;各级党组织和广大共产党员具有鲜明的先进性,对党充满忠诚,对人民充满感情,对事业充满责任。胡锦涛同志的这番话,不仅仅是对抗震救灾工作经验的高度总结,也指出了中国危机管理体制建设的重要保障。

从总体上看,今年发生的重大事件,类型多样,破坏力不同,对危机管理的具体要求也不尽相同,具体的危机管理措施,表现为对四个空间的限制。

(一)及时发布信息,消除谣言的生长空间。抓住了与危机相关的舆论导向的主动权,就抓住了危机管理的主动权。在信息化时代,信息的管理者不再局限于政府部门,信息的传递渠道也不再局限于政府网站和主要的门户网站,任何人都有可能成为信息发布者和制造者,任何人都有可能成为议题设置的主导者和舆论领袖。互联网是各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和意识形势较量的战场。由于“把关人”的缺失,信息失控、失真的可能性增大,如果政府不能及时提供全面而可靠的信息,各类政治性谣言就会充塞信息渠道,各类非政治性信息也会以极快的速度转变为政治性谣言,政府的任何一种应对措施,都会因其中存在着难以避免的缺陷而受到公众的怀疑甚至置疑,从而导致在危机管理中的政策失灵。诚如国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯所言,网络正在促进一个崭新的执政模式逐步成型,其原则即为:公开、互动。汶川大地震后,中央及地方政府及时发布灾情信息,有关地震的信息,通过互联网、电视、广播、平面媒体、手机短信等途径,以最快的速度传递,通过信息公开的方式,回应了群众关注关心的热点,凝聚了各方共同抗震救灾热情,受到广泛赞誉,被称为“落实《政府信息公开条例》的典范之作”、“达到政府信息公开的极致”。放开媒体报道以及组织专人网上辟谣,更是化解瓮安危机的关键。

(二)及时处理失职人员,消除负面舆论的生长空间。危机的发生,往往由偶然事件所引发,但其背后则有着深层的政治、经济、社会因素。贵州省委书记石宗源指出,瓮安事件的深层次原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中,侵犯群众利益的事情屡有发生,而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中,一些干部作风粗暴、工作方法简单,甚至随意动用警力。危机所产生的后果,与危机的性质密切相关,同时也与危机所具有的政治能量成正比关系。汶川大地震的惨烈性,使其成为国内外关注的焦点,在应急与善后工作中的失误,都会成为负面舆论的主要产生依据。在危机发生后的敏感时间内,采取主动措施加强干部管理,是防止危机进一步演化的关键。四川省委、省政府已经处理了10余名在抗震救灾工作中擅离职守、失职渎职的干部,贵州省委、省政府则大幅度地调整了瓮安县的主要领导班子。孟连事件发生后,云南省委要求普洱市和孟连县,迅速及时调整群众不信任的软、懒、散的乡镇领导班子,坚决撤换不称职的县乡领导干部。对干部的及时处理,是对群众正当要求的有力回应,有利于缓和危机发生后的干群对立情绪,防止危机进一步恶化,并为针对危机的善后工作营造有利的舆论氛围。

(三)及时组织与动员各方力量,消除危害的生长空间。在重大灾难面前,解放军、武警、公安干警始终是人民群众的主要依靠力量。为应对南方雪灾,军队出动了数十万人次;在汶川大地震发生后,十余万解放军更是在灾区重建工作至关重要的两个月里成为主力。在灾难面前,还闪动着民间力量的身影,数百万志愿者自发奔赴地震灾区,为灾区群众提供从物质到心理的多种帮助。各种力量的专业化能力、组织化程度差别较大,政府在危机管理中对其的具体组织方式也经历了一个不断优化的过程。第一,实现了非常状态下原有组织架构与外来有组织力量的有效组合,地震发生后,以灾区的党政机构负责人为基础,与军队的指挥员共同组成了联合指挥部,突出专业化分工、属地化组织,有效提高了对突发事件的应急能力。第二,实现了过渡阶段原有组织架构与非组织化力量的有效结合,面对不断涌入的志愿者,以当地党团组织为依托,通过各种方式,统筹安排志愿者的分工、调配、再组织等工作,提高了志愿者的工作效率和配合程度。第三,实现了对具有不同作用的组织的有效整合,对于在灾区从事救援活动的民间组织、宗教团体等,充分发挥其在抚慰人心方面的积极作用,弥补政府力量的不足。同时,快速调整充实灾区干部力量,为灾区各项工作有力有序有效推进提供坚强的组织保证。地震发生后不到一周,对因干部遇难或重伤造成的795个空缺职位全部调整补充到位,对857个部分受损、109个严重受损的基层党组织和政权组织全部完善或重建,在309个受灾群众集中安置点全部建立了临时党组织。这种模式为尽量控制危机所造成的危害提供了保证。

(四)及时总结经验教训,消除次生危机和耦合事件的生长空间。每一次危机,都是对原有危机管理模式的一次考验,在一定程度上也是对原有危机管理模式的一次“颠覆”。从危机中汲取经验教训,是完善危机管理制度的本质要求。在多次危机管理过程中,各级党组织和政府都把这项工作提到十分重要的地位。在危机还处于演变中之时,及时回顾前一阶段各项工作的得失,针对危机发展态势,采取更加有针对性的措施。孟连事件发生后,面对地方政府随意动用警力而导致的警民暴力冲突有可能失控的局面,云南省委政法委书记和副省长不调一兵一卒,在现场与胶农直接对话,听取意见和诉求,避免了事件的进一步恶化。在危机得到解决之后,及时剖析引起危机的政策性因素,强化制度的约束力。近期所发生的某些危机,其激化的主要原因是地方官员滥用警力,导致警民关系紧张,影响政府与群众的关系。中央纪委等四部门的信访工作违纪处分规定中,规范了政府部门处置群体性事件的行为标准,点到了一些地方发生群体性事件以及侵犯群众利益事件的“命脉”。

三、中国危机管理机制建设有待改进的几个方面

2008年中国危机管理体制的发展,面临的是与以往大不相同的经济、社会、自然环境。在这种环境中所产生、发展的危机,能级和性质在较短时间内发生急剧变化,要求危机管理体制在广度上能够覆盖到可以预料和难以预料的各种危机,在深度上能够及时把握住危机危害的产生源、扩散源、作用面。因此,今年的危机管理,明显地呈现出一条自觉适应环境特点、主动适应社会需求的发展轨迹。

但是,危机管理机制的发展,同时面对的还是一个原有的机制依然具有惯性力、新情况与新机制的对接还不够成熟的制度环境。改变这一制度环境,需要法律发挥其独特的作用。

(一)规范政府的决策行为与执法行为,把危机管理的重心从善后阶段移向预防阶段。今年所发生的重大自然灾害,有一个明显的共同点:灾害的直接后果与间接影响,共同形成了灾害的综合效应。在雪灾发生前,各地政府对于气象部门发出的天气预报,过多地从气象学的专业角度去思考,而没有综合考虑本地的经济社会发展特点和应急准备能力,导致面对突如其来的大雪猝不及防;地震灾区的震前城市规划,没有充分考虑到地震带的地质构造,导致在地震波的冲击下,房屋倒塌严重、人员伤亡惨重。今年所发生的重大社会危机,也有一个明显的共同点:诱因多为偶发事件,但却是由多年政策的失误所引爆,地方政府在发展当地经济的过程中,过多地重视实现经济飞跃,忽视了提高社会和谐程度,导致维护社会政治稳定的民意、民心基础薄弱,而在事件发生后,又不能实事求是地分析问题,片面地把群众视作对立面,滥用警力,致使事件恶化。法治建设的主要目的,一是从整体上规范政府的决策行为,促使政府能够从宏观的角度科学地看待本地区的发展方向与思路,降低各类矛盾产生与激化的概率;二是把党在各项政策中提出的原则要求具体化,使其具备较强的可操作性,方便人民群众行使知情权、参与权、表达权、监督权;三是进一步提高政府信息公开的水平,降低信息不对称和不完整的程度,使人民群众知晓政府的政策信息,推动政策措施的贯彻实施,提高人民群众的满意度。

(二)完善应急处置程序,做好应对各类事件连续发生或在异地同时发生的各项准备。当前,我国经济社会发展依然面临一些突出问题和深层次矛盾,在总体稳定中呈现出人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的特点,尤其是人民内部矛盾呈现出一些新的特点。《瞭望》新闻周刊的报道指出,当前和今后一个时期,影响和谐稳定的突出矛盾,一是以民生问题为主的人民内部矛盾还比较突出。贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的矛盾增多;二是人民群众对维护公平正义的强烈要求与司法能力相对滞后的矛盾比较突出;三是文化建设的总体水平还不能满足人民群众的需要;四是社会发展仍然滞后于经济发展,社会建设和管理面临诸多新课题。这些“滞后”、“不适应”引发的种种社会矛盾,容易以群体性事件的形式表现出来,也往往趋于非理性。在这种情况下,各类事件连续发生或在异地同时发生,对社会稳定的破坏力、对群众利益的影响力将会呈几何级数增长,往往会关系到一个地方和一个部门工作的全局。进一步细化法律法规的具体条文,进一步提高法律法规对新情况新问题的适应性,进一步实现法律法规对人民群众根本利益的维护,是确保各级政府“立足于谋万世而谋一时、立足于谋全局而谋一域”的关键。

(三)提高处置工作的水平,为危机当事者“生理—心理—思想”的波动起伏提供平复的空间。从危机的发展过程看,危机的固有规律固然是主要因素,来自于外部力量的作用也可以加速或减缓(乃至终止)危机性质的变化,因此,危机与转机之间存在着转换关系。而在中国社会转型期内,特殊的社会关系,可以使一起非政治化事件半自发地演化成政治危机。因此,危机转换为转机的难度较大,而转机重新变为危机,则有可能就在决策者的一转念之间。抗震救灾活动激起了全国人民的爱国热情,在这样的环境中所发生的瓮安事件,其性质变化与当地政府无视当事人家属的合理要求有关,其影响扩散与当地政府的信息公开方式落后有关。在危机的演变过程中,当事者首先在生理上受到强烈刺激,进而心理受到严重影响,如果危机不能及时得到妥善解决,其思想深处会留下永久性的阴影。以合法、合情、合理的方式处理危机和与危机有关的种种问题,及时公开与澄清事件真相,展现出政府的良好形象,是解决好危机和此后可能发生的危机的关键。

(四)适应社会结构的变化趋势,建立起在危机面前“社会参与、共同行动”的法制框架。如果说在雪灾面前还是以国家力量为主的话,中华民族的“奉献、友爱、互助”精神则在震灾面前得到了充分体现。但是,不可否认的是,由于缺乏法律的规范与保障,民间组织在救灾活动中的地位还多少有些尴尬。而在一些群体性事件中,政府更是直接站在了与群众对立和冲突的“前线”。随着政府、社会、市场共同应对危机的模式逐渐为社会所认同,随着各种民间组织参与危机管理的意愿逐渐强烈,随着政府应对危机的能力越来越受到危机本身危害性的制约,在危机管理中正确运用民间组织力量的必要性和重要性日益突出。“社会参与、共同行动”的法制框架,其重点是规范政府与社会在常态和非常态下不同的关系模式,规范政府与社会在针对不同类型危机的管理过程中的不同侧重点,规范民间组织加强其专业化能力建设的具体方式。

中国式危机管理体制责任编辑:小胥老师    阅读:人次