公共管理创新视阈下发展路径范文

一、公共管理创新视阈下的社会组织

公共管理创新是指公共管理创新主体为了公共利益,对现存有缺陷的公共管理制度进行改造,或对失效的公共管理制度加以废止,而使现存有缺陷的公共管理制度得以完善,或创建出合乎生产力发展要求的全新的公共管理制度的持续不断的创造性活动过程。[2]

在公共管理的发展历程中,人们不断探索有效的公共管理模式。早期的公共管理模式倾向于市场机制,主张尽量减少政府和其他社会组织的干预。但是市场存在缺陷,市场失灵证明了政府干预的必要性。于是人们转求于政府机制,主张通过政府这只“看得见的手”办好市场这只“看不见的手”所办不好的事。但是政府与市场一样存在缺陷,有许多社会和经济问题是政府解决不了或解决不好的,政府失灵会给社会带来更大灾难,造成资源的更大浪费。[3]同时,人们发现市场与政府并不能涵盖整个公共管理,在政府领域(公域)和市场领域(私域)之外还存在社会组织的“第三域”。加强社会组织建设,构建由政府、市场和社会组织“三元架构”组成的现代公共管理结构,对于社会主义和谐社会的建设具有重要意义。社会组织为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能,以社会组织为核心的社会机制成为公共管理模式新的选择。

所谓“社会组织”,并不是一个内涵和外延都十分清楚的概念。西方的社会组织理论使用比较广泛的概念有“第三部门”(TDT)、“非营利组织”(NPO)、“非政府组织”(NGO)等。社会组织具有非政府性、非营利性和志愿性的基本特征。[4]从本质上讲,社会组织是政府公共服务的延伸,但它们以民间的形式出现,处于国家公共权力体系之外,在组织上与政府没有隶属关系,也不代表政府或国家,具有很强的自治特点;它们通常秉持服务社会或服务成员的利他主义宗旨,不以追逐利润为目标,其出发点是公众的普遍利益;社会组织的活动以自愿为基础,不存在任何外来强制性的干预,实行独立的非强制性管理,维系其存在和发展的是社会责任感和奉献精神。

当今社会发展表明,政府机制、市场机制、社会机制不能互相代替,三者是一种冲突、竞争、合作的关系。社会组织不仅是公共管理创新的主体,其本身也是公共管理创新的重要体现。政府、市场、社会组织的互动与合作是公共管理创新的方向,是公共管理模式的最佳选择。

二、促进社会组织发展是中国公共管理创新的新维度

1.社会组织是政府瘦身的“减肥剂”

在传统的政府管理模式下,政府对社会公共事务大包大揽,对经济、社会事务管得过多、过死,产生诸多弊端。现代社会公共管理中,政府必须转变职能,把“不该管、管不了、管不好”的事情转移出去,剥离政府包揽的或不该直接从事的那部分社会服务与管理事务。[5]所以相当部分的群众性、社会性、公益性的社会公共服务和社会管理职能将逐渐从政府职能中分离出来,交给社会组织去承担“无限政府”所不应承担、不能承担的职能。社会利益主体多元化和社会需求多元化的今天,需要社会管理多元化和社会服务的多元化与之相对应。社会组织正是适应社会发展的需要应运而生的。

2.社会组织是和谐社会的“润滑剂”

社会组织是良性调节社会关系的社会力量和中介,是一种能够妥善处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体、新主体。和谐社会的底线是必须有社会的和平与稳定。改革开放以来,利益结构的调整在社会上积蓄了大量的矛盾和危机,随时都有可能引发社会的动荡。[6]社会组织的自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性以及社会与个人中介地位的特点,决定了其可以发挥自我管理、缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的作用。尤其是社会组织可以有效地动员社会力量和社会资源,帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节。实践表明,社会组织可以整合公众利益,通过组织化、制度化的表达方式反映不同利益群体的诉求,协调不同利益群体的关系,推动社会行为的规范化、有序化,是化解矛盾、缓和冲突的润滑剂、稀释剂,维护社会稳定的“安全阀”,促进社区和谐的“粘合剂”。

3.社会组织是政治民主的“催化剂”

社会组织是反映群众诉求、扩大群众有序参与的基本组织形式。随着我国经济社会不断发展,人民群众的利益诉求日益多样化,权利意识、民主意识、法律意识普遍提高,参与经济、政治、文化、社会事务管理的愿望日趋强烈。社会组织能够深入基层,了解社会各阶层的不同需求,可以有组织、有目的地针对不同群体进行社会动员,整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式,维护自身的合法权益,实现有序的政治参与。[7]另外,社会组织还为人民群众理性表达利益诉求、合理维护自身权益、有序扩大政治参与,提供了重要的组织渠道,保障公民利益表达的畅通。

三、促进我国公民组织发展的路径探析

1.观念创新:转变思维模式,树立正确的公民组织思想

对于有着长期“威权主义”文化传统的中国社会来说,积极培育社会组织思想,正确理解社会显得尤为重要。长期以来,受到某种单向性思维的影响,人们倾向于把社会组织视为国家的对立面,仿佛国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。国家对社会组织发展的正面意义始终没有深入的了解,从而采取了一种高度防范的态度,在具体措施上沿用行政控制的手段,对民间社团组织的发展施加了很多不必要的限制。[8]真正的和谐社会是一个国家权力与公共权利良性互动的社会,是国家的社会管理与公民的自主管理相统一的社会。因此,要坚决克服包办一切的错误管理理念,明确政府自己的职能定位,要有所不为,切实转变职能,不仅要退出市场,也要退出社会,积极发展社会组织。社会组织要积极投入到社会公共管理和服务领域,发挥自身作用的优势,全面激发社会活力,形成管理社会服务社会的合力,共同对社会公共事务实施治理。社会组织作为社会互动的载体,是市场与政府两个系统传递信息的桥梁,是政府的帮手,也是市场关系的维护者,它沟通政府与市场、政府与个人、企业与企业、个人与个人之间的各种社会关系,使社会结构运行更加顺畅,社会经济发展更加有序。总之,社会组织是和谐社会的基本单元,和谐社会需要社会组织。

2.机制创新:建立健全三大机制,促进社会组织迅速、有效、有效发展

(1)建立“低门槛”引入机制,促进社会组织迅速发展。多年来,我国从实际出发,一直实行社会组织由挂靠单位和行政管理部门双重管理的方式,这在加强社会组织管理和监督方面,起到了积极的作用。随着社会组织的发展,其负面作用也越来越显现出来。受“双重管理体制”的限制,大批社会组织未必能在民政部门合法登记,于是被迫以工商登记的形式寻求合法注册(为此须按企业的标准缴纳工商管理费用和纳税,无端加重了组织运作成本),或干脆放弃登记,以不登记的形式开展活动(为此面临着随时被取缔的命运)。如果要说“风险”,“双重管理体制”抬高了社会组织的登记注册门槛,客观上催生了大批“非法”的社会组织,后者既不能享受政府提供的服务,也不便接受来自政府和社会的监管,由此倒真可能引发各种社会政治风险。

当前要改革现行的“双重管理体制”,适当降低部分社会组织的准入“门槛”,特别是要大力支持和鼓励社会急需的社会公益性组织的发展。使大批社会组织从“非法”转为合法,从“地下”走向阳光,既可以充分发挥社会组织参与社会治理的积极作用,又能将社会组织纳入政府服务和监管的范围,促进政府组织与政府组织的优势互补,实现兴利除弊与社会善治。

(2)建立人才激励机制,促进社会组织有效发展。社会人才是否引得进留得住要看激励机制。社会组织作用的发挥,离不开优秀的社会人才。实践表明,要让社会组织人才“引得进、留得住、用得好”,必须广开举贤荐能之路,优化人才成长环境,建立健全一套培养、吸引、使用、评价、激励社会组织人才队伍的系统机制。当前要创新评价手段,根据不同类型、不同层级专业技术人员的特点,采用考试、评审、答辩、考评结合、考核认定等不同的评价方式,真正评出水平,评出能力。坚持重在业内和社会认可,进一步加强评审、考试的制度建设,充分发挥同行专家在评价中的作用,增强评价结果的公信力。要规范评价程序,坚持客观公正、公开透明,制定公平的评价规则,规范评价的各个环节,全面推行评价公示制度,加强对评价过程的监督管理,确保评价的公平公正。

(3)建立管理监督机制,促进社会组织有序发展。在强调保障社会组织发展的同时,更要从加强监督管理着手,规范社会组织行为。首先,创新社会监督机制,把政府对社会组织的一元化监管转向政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化监督格局。其次,建立健全各部门各司其职、紧密配合、通力合作、齐抓共管的监管协调机制。再次,建立社会组织信用网络化管理系统,搭建社会组织电子监管平台,建立社会组织信用警示制度,针对社会组织信用状况,制定相应的警示、处罚办法,加强对社会组织失信行为的监督管理,及时在网上公布社会组织的信用信。最后,坚持定期检查和不定期检查相结合、全面检查和重点抽查相结合的原则,重点在如下方面进行切实有效的监管:违法违规强制入会、摊派会费、强行服务行为;违反有关规定,擅自设立收费项目,违法出具认定报告或出具虚假认定报告,借机谋取不正当利益的行为;服务中的价格垄断和价格欺诈以及损害消费者、非会员的合法权益和社会公共利益的行为;社会组织的涉外活动及境外非正式组织在境内的一切破坏渗透活动等。

3.法制创新:优化有利于促进社会组织规范发展的政策环境

当前,我们国家进入了全面建设小康社会时期,不仅为社会组织的发展创造有利的物质基础,而且也为社会组织的发展提供了良好的政策环境和法律支持。但是,我们也应该看到,社会组织的法制还不健全,环境还不够“宽敞”。目前有关社会组织的法律,如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等都是单项的行政法规,缺乏统一的法律平台,不利于社会组织的健康发展。[9]所以首先要加强国家对社会组织的立法工作,制定和颁布统一的法律,提升立法权威。设立社会组织管理方面的实体法,从立法上给社会组织的自治性和民间性以法律的保障,逐步打破限制竞争的规定,为其能力的提升创造良好的宏观环境。其次要形成配套的法律体系,以优化社会组织生存的法律环境。同时还要依法对社会组织进行规范、监督和管理,逐步建立和完善对社会组织依法监督和管理的长效机制,为社会组织的快速、健康发展提供法律保障。