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促进公共治理推进房产税制革新

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作者:陈弦单位:东北大学工商管理学院

2003年,党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》中,第一次在党的文件决议里提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”从此,房地产税制重大改革开始启动。我国房地产税制改革的主要方向是对现行的房地产相关税种进行改革,包括统一课税对象、改革计税依据、调整税率、扩大征税范围等方面。随着改革的逐步深入,明确房地产税改革的目标成为各方关注的重大课题。目前,我国无论是理论界还是政策制定部门,都将目光聚集在该项改革可能带来的经济方面的影响,并提出了3种不同的目标:一是将房地产税改革的目标放在房地产调控上,希冀通过这项改革,抑制飙升的房价;二是将房地产税改革的目标放在调节收入分配上,认为该税是一种财产税,其功能主要在于缩小不断扩大的贫富差距;三是认为房地产税是一种地方税,所以改革的目标应当放在缓解地方政府财政困难上。笔者认为,欧美等发达国家绝大多数都征收了房地产税,但都未能真正避免房价的波动、贫富差距的扩大、地方政府债务困难等,寄希望通过房地产税改革实现上述3种目标并不现实。房地产税制改革的真正意义在于这个税种能够形成地方政府良好的公共治理。我国作为一个转轨国家,将房地产税改革的目标放在促进地方公共治理上更具有现实意义。

一、以促进地方公共治理为目标推进房地产税改革

1.未来5~10年,我国以扩大消费为重点的经济转型处于关键的时期2010年,我国GDP总量为397983亿元,人均GDP按年终汇率估算超过4000美元,进入中上收入国家行列。未来10年左右,如果经济转型顺利,GDP增长保持在8%左右,我国将有条件使人均GDP超过11900美元,迈向高收入国家行列。[1]但如果经济转型不顺利,也有可能陷入“中等收入陷阱”。从经济转型的角度看,“中等收入陷阱”的风险主要体现在国内消费率过低上。当前,我国国内已出现严重的产能过剩,随着欧美主权债务危机的加深,外部市场的萎缩也是中长期的,这意味着投资主导、出口导向的经济增长方式已经难以为继。未来5~10年,以扩大国内消费为重点的经济转型将处于十分关键的时期。如果无法形成消费主导的经济结构,我国经济可能陷入生产过剩的危机中不能自拔。

2.形成良好的地方公共治理是经济转型的关键1994年的分税制改革以来,地方政府形成典型的经济建设型政府模式。主要通过扩大投资增大地方GDP,形成了GDP增长主义盛行的格局。地方政府把主要的注意力放在GDP上,忽视了教育、医疗、社会保障等公共服务,使广大中低收入者对未来缺乏良好的预期,降低了消费预期。这是目前我国消费率迟迟难以提升的根本原因。这次国际金融危机以来,为保证经济增长,地方政府仍采取扩大投资的办法,进一步加大了投资消费失衡的基本格局。从国际经验看,良好的地方公共治理是同地方政府良好的公共服务供给相联系的。未来5~10年,中国地方政府只有实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转型,才能形成良好的公共治理。如果这个转型难以实现,经济转型的目标也很难实现。以“十二五”规划为例,中央调低了经济增长速度,5年年均增长预期目标定为7%,给经济结构调整预留了很大的空间。但从地方政府的“十二五”规划看,全国31个省区市GDP平均预期目标达到10.7%,高出全国预期目标的50%。我国经济本身是投资消费失衡,地方政府如果仍作为经济建设型政府大干快上地投资上项目,投资消费失衡的矛盾不仅不会解决,还将有所加剧。

3.将房地产税制改革的目标定位在促进地方公共治理上具有现实意义把房地产税制改革的目标定位在改变地方公共治理上,与将其定位在包括调控房价、缩小贫富差距、解决地方政府的财政困难等目标相比,其意义更为现实、深刻、久远,更有利于中国经济转型这个大局。调控房价、缩小贫富差距、解决地方政府的财政困难等目标都很重要,这些目标都是经济转型的重要内容,但相对而言,促进地方公共治理对中国经济转型,影响更为直接、更容易见实效。也就是说,促进地方公共治理是我国房地产税改革更值得追求的目标。

二、房地产税制改革可为我国地方公共治理发展开启一个重要窗口

1.征收房地产税有助于改变地方政府作为经济建设型政府的现状地方良好的公共治理主要表现在政府适应居民公共需求,提供良好的公共服务。从国际惯例看,房地产税是一个地方主体税种,是地方政府财政的一个重要来源。西方发达国家的地方政府之所以是公共服务型政府,最重要的是这些国家的地方政府因为房地产税的征收,有了自己稳定的财源。如果没有房地产税这个地方主体税种,西方发达国家的地方财政将主要依赖于企业,很难想象地方政府会把主要的精力放在公共服务上。我国地方政府主要是经济建设型政府,其根源在于地方政府缺乏自己稳定的财源。1994年,我国实行分税制改革以来,收入向中央层层集中,地方政府缺乏稳定的财源。分税制实行后,中央政府财政收入占财政总收入的比重一直稳定在50%左右,比分税制实施前的1993年的22%增加了1倍以上。[2]2009年达到52.4%,比1993年提高30.4%。而地方本级收入占全国财政收入的比重为47.6%,比1993年下降30.4%。[3]财力层层集中,越到基层财力越薄弱。尤其是县乡两级,只能分享到大税种的较小部分。支出方面,地方政府相对支出责任重大。分税制改革后,我国的公共支出中,大约有70%发生在地方政府(省、市、县和乡镇),其中又有55%以上发生在省级以下的基层政府。这种财政收入与财政支出的逆向变化导致基层地方政府负债累累。在我国现行的分税制框架下,地方GDP规模越大,上的项目越多,地方财政收入就越多。这就必然激励地方政府把主要的精力放在做大GDP上,形成了具有地方特色的经济建设型政府模式,形成了地方政府的GDP增长主义。地方政府如果把主要注意力放在公共服务上,会加剧地方财政负担,所以地方政府很难反映居民的需求,很难把自己的主要职能放在公共服务领域。如果地方政府把主要的注意力放在公共服务上,地方财政实际上是不可持续的。地方政府作为理性的选择,必然会把经济建设作为自己最重要的职能。也就是说,现行的中央与地方的财政关系框架下的地方筹资机制,对地方治理中的政府行为没有形成正面激励,反而加剧了地方治理的不可持续性。如果房地产税制改革,把房地产税作为我国地方政府的主要税种征收,就会逐步改变地方政府作为经济建设型政府的行为模式。

2.房地产税成为地方主体税种,可以为地方政府建立一个规范的筹资机制,形成建设公共服务型政府的正向激励当前,我国地方政府在制度内无法通过税收来解决事权与财力的矛盾,只能将目光投向制度外,“土地财政”、“预算外收入”、“乱收费”等非制度化的筹资方式是这种矛盾的集中体现。如果把目前地方政府的筹资机制转换到不动产的保有环节上,为地方政府建立一个规范的筹资机制,将可以使地方政府的融资渠道更加阳光、地方财政成为非营利化的公共财政,有助于地方治理的完善与可持续发展。房地产税在地方政府职能上正好是与市场经济要求相贯通的一个税种。其固有特性使它能够自然而然地理顺地方政府的职能导向,将职能收缩到提供公共产品和公共服务上来。如果培育得好,房地产税将会成为我国地方政府的稳定主体税源,地方政府的收入将主要依赖于房地产税而不是企业税。那么,地方政府直接扶持地方企业的动机就会减弱,而会更加致力于优化本地投资环境,完善公共服务,促使本辖区内的不动产不断升值,从而使自身的税源不断扩大。这样,地方政府职能转向完善公共服务,干预企业的微观行为也会逐渐减少,对私人部门的经济决策的影响将会逐渐呈现中性特征,这正好符合市场经济条件下对地方政府职能基本定位的要求。房地产税的开征将使地方税体系获得支柱,建立地方税持续的内生增长机制,从而确保地方政府作为公共服务型政府的行为模式是可持续的。房地产税以房产、土地为税基,其税源流动性小,以居住地为基础,并且与GDP呈现明显的正相关的关系,随着经济的发展,不动产的升值,税基是不断扩大且收入是不断增加的。因此,从长远来看,房地产税为地方政府创造的收入是持续的、充足的,并且呈稳定增长的态势。一旦开征房地产税,地方政府的筹资机制将逐步得以转换,地方政府筹资的内在动因,也可以逐步转变成一个良性循环:只要专心致志优化本地投资环境、提升本地公共服务水平,就会使地方政府辖区之内的不动产进入升值轨道,而每隔几年重新评定税基,地方政府的财源就实现了可持续性,地方政府就可以专心致志于公共服务,而不是“与民争利”。因此,我国征收房地产税,可以使地方政府追求预算外收入、制度外收入的动机大大减弱,使地方政府更加有条件成为公共服务型政府。

3.房地产税的征收有利于提高地方政府财政效率,提高地方治理的有效性、回应性财政资源向中央集中导致的直接结果就是地方基层政府对中央的税收返还和转移支付依赖严重。2009年,地方从中央获得的税收返还和转移支付相当于地方财政支出的46.8%,也就是说,46.8%的地方本级支出是来源于中央财政的税收返还和转移支付。地方特别是中西部地区本级支出中相当一部分来自中央财政的税收返还和转移支付。[4]国外学者的研究表明,使用不同的财政资源影响着地方政府制定决策和提供服务的方式。一般来说,地方政府对自己的财政收入、税收、使用者付费等资源依赖越深,对当选官员来说平衡服务的收益与成本并且使他们更有效率地工作的刺激就越大。当地方政府依赖于外来的财政资源时,有效工作的刺激就较小。在一种极端的情况下,对外部资源的依赖会严重削弱地方政府自治的程度,进而使地方政府变成州或联邦政府的行政下属。[5]目前,我国地方政府的财政来源严重依赖上级税收返还和转移支付的现状,显然不利于地方政府在地方公共治理中的能动性发挥,形成“仅对上负责,不对下负责”的局面,同时地方财政效率低下。开征房地产税有利于提高地方政府的财政效率。因为,房地产税适合低端的地方政府来管理,信息不对称的问题相对较小,管理成本也可以相对较低。并且,地方政府一旦拥有独立自主的税收来源,便可以将税收和财政支出联系起来,更容易做出正确的财政决策,从而最大化公共开支所带来的效益;同时可减小对中央或上级政府拨款的依赖,提高决策的科学性,提高地方治理的效率。

4.房地产税有利于唤醒纳税人权利意识,促进治理主体结构均衡发展,对地方建设公共服务型政府形成有效的约束机制西方发达国家的经验表明,地方公共治理的发展离不开纳税人对政府的监督和约束。联合国开发计划署(UNDP)将“地方治理”界定为:“由制度、机制和过程所组成,通过这些,地方上的公民及其群体能够明确地监督自己的利益和需求,协调其差别,享有权力和承担义务。它需要地方政府、公民社会的组织和私人领域在参与、透明度与责任、平等地提供服务以及地方发展诸方面的合作关系。它须授权给地方政府,让其拥有资源以便有能力对所有公民的需求与忧虑做出反应并着手解决。与此同时,地方治理也涉及基层民主的加强,授权给公民、社区和像CBO和NGO这样的组织,让他们平等地参与地方治理与地方发展过程。”[6]不同于“统治”的理念,地方公共治理强调的是,“以公民社会成长为依托,以充分发挥市场机制的‘划桨’功能为基础,让市场、政府与公民社会三者在各自的领域内充分发挥作用”。[7]公共服务供给需要发挥包括政府、企业和NGO等多方面的力量。但问题在于,谁能够保障多元供给主体都能够在公共服务领域发挥作用?在现代公共治理框架下,最重要的是作为纳税人的公民不断地监督和约束政府,使政府把职能放在公共服务的数量和质量的提高上。我国过去的税制机构,主要是对企业进行征税,而企业又将税负转嫁给居民。这就造成一种结果:虽然居民仍然作为实际上的纳税人,但并不是直接的纳税人,缺乏纳税人的权利意识,并没有积极性去监督地方政府、约束地方政府。这就使得中国地方政府由经济建设型政府向公共服务型政府的转型缺乏应有的社会基础。房地产税的开征,对我国公共治理的一个重大影响是,可以此为契机,推动我国以间接税为主的税制向以直接税为主的税制结构转型,从而唤醒公民的纳税人意识,形成推进地方政府转型强大的社会动力。向居民直接征收房地产税对地方政府是一个挑战。宪政理论明确主张政府征税权力的合法性在于公民“同意”,认为其对政府的限制首先就应当体现在对政府征税和用税的限制上。公共服务的提供与政府税收之间,或纳税人税收支付与公共服务享受之间,本质上就是一种市场式的等价交换关系。

随着房地产税的开征,公民作为纳税人主体资格的日益突出,业主会逐步产生强烈的纳税人意识,萌发监督政府行为的意识,会要求政务公开、财务公开、告知纳税人要收多少税、收了干什么、怎么使用等等。如果政府长期征收房地产税,而在履行公共服务职能方面无所作为,那么居民很有可能就会“用脚投票”,选择离开,最后使本地经济变得落后,从而使房地产税总量减少甚至税源枯竭。因此,开征房地产税,可以唤醒纳税人的权利意识,使公众意愿表达机制更加完善、顺畅。有利于纳税人参与到地方治理中去,并在一定程度上使政府权力受到有效的公众监督和制约,不断提高地方政府对地方民意的敏感度及回应性,使地方政府行为由“对上负责”逐步转变为“对下负责”,促进地方治理的民主化与科学化。

三、以促进地方公共治理为目标推进房地产税制改革,能够为其他目标的实现创造有利条件

1.以促进地方公共治理为目标推进房地产税制改革,更有利于房价的调控多年来,地方政府作为房价上升的重要“推手”,深层次的原因在于地方政府是经济建设型政府,而不是公共服务型政府。在GDP政绩观下,地方政府把主要精力放在经济建设上,“以地生财”,把土地作为“第二财政”,这不可能不推高房价。2001~2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%;2009年达到1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,有的甚至占80%以上。由于土地供应量约为过去两年的总和,2010年全国土地出让金有望突破2万亿元。[8]反过来说,地方政府高度依赖于土地财政的情况下,要真正降低房价是不可能的。从这个意义上说,我国调控房价“釜底抽薪之举”在于使地方政府职能“归位”,真正实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转型。也有人提出,地方政府财政收入高度依赖于房地产税之后,房地产税的数量仍然依赖于房价,所以地方政府仍然有积极性推高房价。但要看到,这种房价提高是良性的,其提高是因为房子周围的公共基础设施做好了,是因为地方政府提供了更好的教育、医疗、养老等公共服务,而不是当前这种“虚高”。从这个角度看,房地产调控并不是一味地降低房价,而是使价格合理,实现价值回归,而其价值的回归有赖于地方政府的公共治理。

2.以促进地方公共治理为目标推进房地产税制改革,更有利于调节收入分配在市场经济条件下,良好的收入分配是同地方政府良好的公共治理相联系的,良好的公共治理有助于形成良好的收入分配格局。在市场经济条件下,出现一定的收入分配差距是正常的,但政府不应当成为扩大收入分配差距的因素。当前,我国收入分配差距很重要的形式是个人财产的差距扩大。地方政府作为经济建设型政府,很多时候是为追求上项目,或者是为搞形象工程而去扩大基础设施和公共服务投资。如,地方政府在一个地方搞一个公园,主要是为增加GDP和地方形象,由此以来,使得周围的房价大幅度上涨,周围居民个人财产扩大了很多。公园周围的居民与其他居民财产差距的扩大,主要原因是因为他们幸运,政府把项目选在他们的居住地。这就提出一个公共治理问题:居民都是纳税人,政府用公共财政的钱厚此薄彼,是否公平,是否具有正当性。但房地产税的引进将使这个问题迎刃而解。房地产税具有的一个重要功能就是对房地产价值的“溢价回收”(valuecap-ture)。这个功能可以部分地将因政府增加公共服务的行为带来的房地产增值部分以税收的形式截取,避免私有业主占有全部“天上掉下的馅饼”,同时也使地方财政能够回收原来搞公共服务的资金,实现各得其所,避免了不劳而获的财产增加和收入分配差距扩大。

3.以促进地方公共治理为目标推进房地产税制改革,更有利于合理解决地方政府财政问题从公共治理的角度看地方财政,就不会将视角局限在财政收入的多和少上。如果地方政府不需要搞公共服务,地方政府财政收入少是合理的;如果地方政府需要搞很多的公共服务,地方政府财政就需要大幅度提高。地方政府收入和支出的合法性主要在于公共服务。在地方财政能够维持基本运行的前提下,如果不是因为搞公共服务而大量敛财,是对居民不负责任,也是不合法的。因此,地方政府财政困难不困难,其最重要的标准不在于地方财力的大小,而在于居民需要多少公共服务,地方政府搞不搞公共服务,搞多少公共服务。

目前,我国地方政府将土地出让金作为“第二财政”的确是不可持续的。因为这激励了地方政府尽快多卖地,而地方土地资源是有限的。房地产税的引入有利于合理地解决这个问题。房地产税的受益性使地方财政收入和公共服务的提供二者之间具有了良性的联系。地方政府提供的公共服务好,人们就愿意出更高的价格购买当地的房子,进而增加了地方政府的房地产税收入,提高了地方政府的财力,从而又可以提供更多更好的公共服务和基础设施。可见,当地方政府主要的财政收入来自于房地产税时,地方政府将更加关注公共服务的数量和质量。这是我国解决地方财政问题相对合理的办法。

促进公共治理推进房产税制革新责任编辑:陈老师    阅读:人次