公路管理趋势展望及政策建议范文

公路是国家最重要的基础产业之一，基本属于公共产品，公路建设应以政府投资为主。由于其显著的外部经济正效应，政府要制定优惠政策予以扶持鼓励。

一、我国收费公路现状

（一）实践证明收费公路政策是正确的据交通部统计资料显示，“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元，超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%，以公路建设和公路运输为轴心，带动上游、下游相关产业的持续发展，为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。

目前公路建设资金来自财政的主要有：财政拔款、国债资金和财政专项资金、交通规费。

然而，收费公路技术等级构成不合理导致的收费规模庞大、站点过密、标准过高等对经济造成了一定的影响，大量低等级收费公路的存在，是我国收费公路众多问题的根源，给我国收费公路的健康发展埋下了很大的隐患。由于法律法规的滞后、地方利益的驱动和政绩观念的误导等原因，部分省市收费公路的发展规模过大，收费公路无处不在，造成了过重的社会负担；二级及以下公路的收费标准因没有统一的定价方法，收费标准随意性较大，收费标准普遍偏高以及收费标准不一，级差效益、商品化指数介于高速公路和农村公路之间，尤其是三、四级公路，更接近于无商品化、无级差效益的农村公路。从这一点来说，对二级及二级以下的公路进行收费，促使公路使用者寻找替代品（可替代公路）的机会增加，使交通量下降，公路利用率降低。

（二）公路使用者寻找不到替代品，导致公路使用人对公路收费行为的怨恨公路使用者寻找不到替代品，必须缴费通行，这种近乎强制性导致公路使用人对公路收费行为的反感，绕道行驶、冲岗逃费、暴力抗费等摩擦不断，同时也增大了其他高等级公路收费的难度。其中最突出的问题是高价公路已影响到我国宏观经济系统的协调稳定运行，已成为我国城乡市场协调发展的“拦路虎”，也是建设社会主义新农村的一块硬伤；同时，还影响了统一市场的发育，阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展。我国以地区为单元的公路管理体制，加大了地区之间产品和要素流动的成本，使一些地区拥有的资源和产品优势，在公路高收费的障碍下难以发挥；高价公路已成为影响我国新型产业开发和消费升级的障碍。当前我国消费升级乏力的主要因素是消费环境成本过高。其中遍布全国的高价公路收费网，就是影响消费升级的主要障碍。不仅抑制了私家车消费的发展，也抑制了旅游产业的发展。

二、我国收费公路的管理

正是因为收费公路在本质上是准公共产品，不同于一般的商品，因此若完全将收费公路交由市场机制调节将产生社会效率的损失和社会净福利的减少，影响社会公众的利益。这样就需要政府发挥作用，进行干预、监控和调整，以克服市场机制的缺陷。

（一）通过制度设计规范收费公路经营企业的行为，最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利损失要想从根本上解决这个问题，政府就必须发挥主导作用，用制度去规范和调整。特许经营是一种国际上通行的收费公路管理模式。其主要做法是通过招标赋予私人公司一定期限的特许经营权；收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批准决定；对特许公司的服务水平做出一定的规定；国家以贷款形式参于特许公司经营；国家与特许公司风险共担；在法律保证的特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资。特许经营公司是独立的法人，但它又不同于一般的私人公司，同时还享有政府授予的特殊公益事业职能，在某种意义上说是政府对收费公路进行建设、经营和管理。这种政府和私人部门合作的管理模式在效率和公平之间找到了一个较好的平衡点。

（二）对收费公路采取相应的扶持政策将收费标准控制在合理的水平之内。作为现代经济系统中最基本的基础设施，公路价格上升或下降会发生乘数效应，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行成本，提高系统的经济效益，这也是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。进入21世纪，我国政府已经具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然是采取这种方式，所弥补的则不是政府提供的公共产品能力的不足，而变成了政府和个别部门借此获取垄断收入。如果让提供公共产品的为民事业转变为政府和投资利益团体获利的产业，公路的供给者虽然实现了自己利益的最大化，却不会增进社会公益的发展，只会使高价收费的公路成为目前中国经济系统运行无法承担的包袱。由于公路建设投资额较大，回收期长，若完全采用商业模式操作，则可能导致收费标准过高，造成资源浪费和损害社会公众的利益。因此，政府对其实行相应的扶持政策，可以将收费标准控制在合理的水平之内，体现了政府在提供公共产品上的责任。要恢复公路作为公共产品的本来面目，实现我国宏观经济运行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路当作获取地方小团体利益的“摇钱树”以外，我国公路在管理体制上，还要按照公共产品的要求，确定明确的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。欧美日等交通发达地区和国家对收费公路所采取的扶持政策主要有：对所收费用进行税收减免；给予特许经营公司财政支持、无息贷款；开辟专门税种确保公路建设财源，等等。在政府的扶持下，一方面公路得到快速发展，另一方面公路的发展并没有以损害公众利益为代价，从而在收费公路经营者和社会公众之间实现了帕累托改进。

（三）建立健全公路发展的法律保障体系，填补收费公路发展中的一些法律空白通过制定法律法规维护市场竞争秩序和社会公平是市场经济条件下政府的一项基本职能。政府对收费公路的各种扶持和政策最终要以法律法规的形式体现，才能产生预期的效果。以前收费公路的管理依据的是交通部、财政部和国家计委的有关文件。1998年《公路法》对收费公路进行了专章规定；2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》。收费公路已经存在20年，积累的问题已经凸现，但《条例》显然将问题后置，规定“本条例实行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范”。2006年12月7日交通《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，新的内容也只限于“暂停公路收费权的转让”一条，对其它的未作具体规定。如对经营性收费公路的资产评估、项目资本金制度细化实施、收费权能否作为用益物权的抵押提供担保等等缺乏详尽的法律界定。最突出的是如何建立有效的价格机制，尽管确定收费标准有公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限、收回投资的期限、交通量等六大因素，但到目前为止，我国并未对收费公路的收费标准提出一个具有操作性的定价理论，导致收费公路的收费标准大多采取相互参照的方法确定，随意性大，缺乏科学性。

三、规范有序发展收费公路的若干建议

（一）科学规划，合理布局，规范操作，促进收费公路健康协调可持续发展可持续发展要求经济、社会与资源、环境四大系统之间要协调发展。因此在做公路的科学规划时要充分考虑一个地区的交通区位优势及其在更大范围内的准确定位，要借鉴经济发展“梯度转移”理论，综合规划高等级公路建设的规模；要着眼长远，务实、搞好规划，避免重复建设，要严格按照《收费公路条例》，从严掌握收费公路的立项、审批，要研究制定科学定价机制，对收费公路进行价格听证，采取得力措施，杜绝随意提高收费标准和擅自延长收费期限的现象发生。要整合高速公路收费和普通公路收费两个资源，试研究高速公路和普通公路的捆绑收费还贷机制。因为高速公路和普通公路均是公路网的一个有机组成部分。如果普通公路变成免费公路，那么高速公路就成了名符其实的“高价公路”，就不会有使用者，就会造成资源闲置和浪费，就不会产生任何效益。这样看来，高速公路的高效率是建立在普通公路的低效率基础之上的。所以，从全社会角度来看把二者联合起来，建立统贷统还机制，不仅可行，而且意义重大。

（二）对收费公路实行过程监控，优化收费公路等级结构收费公路政策在带来建设资金的同时，也带来了日益沉重的债务负担，成为公路行业可持续发展的重要障碍。因此，必须将收费公路规模控制在一定范围内，同时对其结构进行调整。从国外经验看，主要对高速公路实行收费，大量的中低等级的公路主要是为了解决通行能力不足，降低拥挤成本，增进社会福利。我国现行相当部分收费公路的设立显然没有遵循这一基本的经济原理。许多地方把并不拥挤、具有公共产品特征的免费公路改为收费公路，不仅降低了既有的通行效率，而且加重了社会负担。对于公共产品特征显著的收费公路，应采用政府供给方式，多引入财政性资金进行建设，除了当前养路费、客货运附加费、车辆购置税及少量的国债以外，应学习借鉴国外发达国家采用的征收燃油税方式，真正使公路建设由部门行为转化为政府行为。对东部以政策投入为主，中西部以政策和资金的投入为主。对二级及以下公路经营性收费项目可以分两步走：第一步由政府出面、出钱收购一部分股分，达到控股目的；第二步，在条件成熟和协商自愿的基础上，根据各项目不同情况，逐步由政府全面收购，进行重新梳理，统一撤并过多的收费站点。控制总体规模，要根据各省市公路建设规划，从严控制收费公路开征的技术等级条件，确定合理的比例，并对实际还贷率做出保守的估算，预计不能在规定收费的时限关闭的最好不要建收费站，以免旧问题没解决，新矛盾又出现。

此外，通过体制改革，消除制约公路发展的体制性因素，在规范有序发展收费公路的同时，应加快体制改革步伐，消除制约公路发展的体制性因素，从根本上促进公路快速健康发展。