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新公共管理理论与实践批判

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[摘要]新公共管理是20世纪70年代以来西方发达国家进行的一场政府改革运动,它对传统公共行政模式产生了巨大冲击。在理论视野和实践模式上为公共行政开辟了新的视野,并且取得较为可观的实践价值。但新公共管理也存在诸多问题。在解读新公共管理相对于传统公共行政创新发展的基础上,从理论基础的非科学性、人性假设的非全面性、价值取向的非公共性对新公共管理进行理论批判;从运行机制市场化、公共部门私营化、评价标准功利化进行实践批判。通过对新公共管理理论与实践批判,旨在对新公共管理进行科学认知并理性把握其对现代公共管理理论与发展的借鉴意义。

[关键词]新公共管理;理论;实践;批判

一、新公共管理对传统公共行政的创新性超越

众所周知,建立在威尔逊—古德诺的政治与行政二分法理论和马克斯•韦伯的官僚制理论基础之上的传统公共行政模式一直是西方国家政府管理的主导模式。传统公共行政模式曾经给西方资本主义国家经济发展带来巨大效益。但在西方发达资本主义国家步入后工业社会之际,传统公共行政模式在面对知识经济、信息技术、市场化与民主化浪潮以及现代社会事务的挑战,其在理论与实践中日益陷入发展误区,并最终导致了资本主义国家的财政危机、管理危机与信任危机。由此,一场试图解决传统公共行政弊端的新公共管理运动应运而生,成为西方政府改革的主旋律。尽管此次改革被各国政府冠以不同的名称,但从其改革理念到改革措施却体现出相同的趋势,即以市场为基础的管理模式来取代传统的官僚体制,其中市场化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理学者胡德在归纳新公共管理的主要内容时指出七个要点:“公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。”胡德对于新公共管理内容的界定典型代表着人们对于新公共管理所达成的基本共识。由此可以看出,新公共管理相对于传统公共行政而言,是对传统公共行政的巨大超越,是一种全新的管理模式。就管理理念而言,传统公共行政的理念主要表现为经济、效率与管制,而新公共管理则融入了私有化、专业化、标准化、产出分析、顾客导向等现代管理理念;就管理方式而言,传统公共行政主要强调等级制、命令服从、规则控制、严格控制的程序化的管理,而新公共管理强调从关注投入和预算转向关注产出、从控制转向授权、从垄断转向竞争、从严格控制转向放松规制、从金字塔式组织结构转向扁平式组织结构、从以组织为中心转向以顾客为中心。由此可见,新公共管理在管理理念与管理方式上对传统公共行政实现了重要变革,在一定程度上体现了现代管理发展的基本趋势。尽管新公共管理为西方国家政府改革注入了诸多活力,取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解决政府管理弊端的灵丹妙药,事实上,无论是在理论层面上还是在实践层面上,新公共管理正遭受着越来越多的批判。

二、新公共管理的理论批判

第一,理论基础的非科学性。众所周知,经济学理论和私营部门管理理论是新公共管理的理论基础。这两大理论基础却引起了许多质疑:一是经济学本身就是有一门有缺陷的社会科学,将其运用到政府管理中同样存在诸多缺陷;二是私营部门管理理论适用于企业管理,并不适用于政府等公共部门管理。由此,将经济学与私营管理学作为公共管理的的理论基础是不科学的。此外,新公共管理从私营部门领域引入管理技术和理论的科学性程度也有待于进一步考证,一旦公共部门毫无辨别地全盘接受私营部门的理论必然将导致失败。除经济学理论与私营部门管理理论外,新公共管理还融合了政治学、自由主义、社群主义、后现代主义等诸多理论流派的基本观点,使人们对其理论体系无从把握,以至于有学者将新公共管理定位为无所不包的“购物箱”。

第二,人性假设的非全面性。以经济学和私营部门管理为理论基础的新公共管理继承了新古典经济学对人性的假设,即“理性经济人”假设。它认为人总是趋利避害的,以谋求自身的利益最大化为目标指向,利他只是达到自利的途径和手段。特别是在公共选择理论看来,人们参与政治活动也就是参与政治市场,个人都是以成本-收益为根据来追求利益的最大化。因此,其人性假设完全是建立在物质利益基础之上,只有在金钱、物欲的刺激之下,人才有可能高效率的工作,从而抛开一切道德标准。这种人性假设忽视了人性中的利他、包容、互爱、信任、善良、奉献因素,同时,也忽视了社会、环境等因素对人的行为的影响。因此,“理性经济人”的人性假设仅仅将公共行政人员定位了具有工具主义思维和自利倾向的技术官僚,从而抹杀了公共行政人员情感,道德属性。事实上,许多理论已经向我们展示,人性是复杂的,是多维的,而人的需要也是有多种层次的。单向化的人性假设,不仅不能完整的认识人性,而且在管理实践中很可能把管理引向极端。

第三,价值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本质属性,离开了公共性,公共管理就失去了方向和宗旨,进而失去其合法性基础。而新公共管理的基本价值定位于经济、效率与效能,即所谓的“三E”。因此,新公共管理的价值取向完全是经济价值优先的,在一定程度上背离了公共管理的“公共性”属性,不利于提供公共服务。事实上,“公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”这也就意味着公共行政的价值取向是多元的,而且应该立基于以实现公共利益与人的全面发展为基础公共价值,而过分强调公共行政的经济价值,过分追求效率,将忽视对公共行政的服务、公平、正义等公共价值的价值,进而使公共行政沦为技术性的执行体系,而使其无力担负捍卫现代民主政治发展的责任。因此,新公共管理的价值取向定位是有失偏颇的,偏离了公共行政的公共性。

三、新公共管理的理论批判

正如新公共管理理论存在诸多缺陷一样,新公共管理在实践中所呈现的改革措施、管理方式、运行手段、评价体系等也存在诸多问题,从而使新公共管理陷入实践发展误区。

第一,运行机制市场化。新公共管理在批判僵化的官僚制时极力推崇市场机制,即政府内部通过引入竞争机制而实行市场化运作模式。这种对市场的过分崇拜,从而导致了对市场弊端的忽视。就市场来说,市场本身就是不完善,市场的存在需要有与其相适应的政治、法律和文化等基础环境,盲目的将市场引入到政府内部必将导致政府的失败。就公共部门来说,由于“公共产品的不可分割性;政府政策的强制性;服务的独占性;价格系统之不存在等,决定了公共部门引进竞争机制存在着很大的限制。”就政府与公众的关系而言,新公共管理按市场原则将社会公众定位于“顾客”,尽管这一提法初衷在于提高公共部门的服务质量,但当政府与人民的关系转化为企业与顾客的关系时,在某种程度上来说,政府所提供的服务行为已转为“出租”行为,从而抹杀了公民作为政府管理中的复杂角色,进而弱化了公民在政府管理过程中的作用。总之,市场机制在公共部门的泛化,必将给政府带来诸多负面效应,从而将政府引入歧途。

第二,公共部门私营化。新公共管理把私营部门管理的结构、方法、技术以及价值观念移植到公共部门之中,从而对其进行全面的改造,这种改造的基本假设在于公共部门和私营部门管理是相通的。诚然,私营部门的管理手段、方法对公共部门的改造有一定的促进作用,但因此认为二者是无区别的则是错误的。首先,公共部门和私营部门有着重要的区别。休斯在《公共管理导论》中认为,公共部门和私营部门有不同的决策机制;不同的基本属性;不同的责任形式;不同的评价标准;不同的规模及价值取向。正是由于公私部门的明显且非常重要的区别决定了简单照搬私营部门的管理经验和管理方法是不可靠的。其次,私营部门的管理方法在公共部门应用的科学性还有待于考证,在管理实践中也未必能够取得可预期的效果。所以,无论是公共部门私营化,还是建立“企业家型政府”都有值得商榷的地方。

第三,评价标准功利化。新公共管理通过指标数量来衡量组织绩效,不强调管理过程,而特别强调结果。把明确的绩效评估系统作为评价职员个人业绩,决定个人能否晋升、工资福利、待遇水平的主要依据。因此,单纯对“绩效”的追求,反而容易产生急功近利的短期政府行为,从而失去对于长期性的、效果难以预定的政府目标的追求,造成对社会长远发展的损害。此外,政府追求的目标是多元的,例如作为评判政府管理以及公共服务重要指标的公民福利、公平、正义、法治等价值目标是无法量化的。因此,功利化的绩效指标很可能使政府的属性发生根本性变化。

[参考文献]

[1]欧文•休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[2]张成福.公共行政的管理主义:反思与批判[J].中国人民大学学报,2001(1).

作者:沙靖宇 单位:哈尔滨商业大学

新公共管理理论与实践批判责任编辑:张雨    阅读:人次