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农村公共服务改革研究

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[摘要]良好的农村公共服务供给是改善农民生活水平、实现城乡一体化建设的重要保障。传统的农村公共服务供给模式不能很好地适应经济社会的发展,农村公共服务供给面临发展的多重困境。传统公共行政模式下的公共服务供给呈现出供给差异化、总量不足、质量较低的特点。新公共服务理论力图通过服务导向来转变传统的公共服务供给,实现农村公共服务供给的转变,实现城乡服务对接,保护农民利益。

[关键词]农村;公共服务供给;新公共服务

农村公共服务涉及农村科教文卫等各个方面,是提高农民生活水平,实现农民基本权利的重要保障。改革开放以来,随着农村经济情况的好转,农村公共服务供给水平得到了普遍改善。但农村公共服务供给模式仍然面临着诸多问题,传统公共行政模式下的农村公共服务供给更偏重城镇,也缺乏民主性,存在供给效率低下、资源浪费、供给不公平等情况,我国农村公共服务供给模式迫切需要改革。笔者以新公共服务理论为视角,分析传统公共行政模式下的农村公共服务供给模式和农村公共服务供给现状,以期建立起在新公共服务理论下符合我国农村特色的公共服务供给新模式。

20世纪70年代在西方国家兴起的“重塑政府”改革是以新公共管理为导向的,主张以“企业家政府”、“顾客导向”等基本方法对公共部门进行改革,“尽管新公共管理为导向的政府变革给西方国家带来了新的气象,但实践中微观层面显现的问题,折射出宏观层面上效率与公平、自主与监督、分权的专业化与协调的关系问题依然突出和亟待解决”,而新公共服务理论的代表学者登哈特夫妇认为新公共服务是对传统的公共行政模式和新公共管理模式的改革。新公共服务理论认为政府的作用与新公共管理强调的“掌舵”不同,而应当是“服务”,并以对行政过程的参与而著称,关注公民在行政管理中应该扮演的角色。这些理论主张对于分析我国农村公共服务供给模式的转变具有重要的理论指导意义。

一、传统公共行政模式下的农村公共服务

供给官僚制是传统公共行政理论的核心,通过层级制使得行政管理的效率得到明显提升。但在传统官僚制的影响下,农村公共服务供给也存在诸多问题。传统公共服务体制在对城市和农村的公共服务供给上显失公正平等,使得农村居民享受的公共服务在品质与数量上远逊于城市居民,进一步拉大了城乡之间的差距。

(一)官僚体制的弊病

在传统的官僚体制下,政府和官员通常是通过控制来实现效率,在公共服务供给方面,无论城镇还是乡村,都靠着强有力的控制来进行公共产品的分配。官僚体制带来很多问题,一方面政府责任缺失,政府和农村关系紧张,同时,由于我国中央决策具有自上而下的特征,下级政府的公共服务决策往往是根据上级的偏好来做决定,无法真正符合农村的需求,这极易导致农村公共服务供给失衡。另一方面,官僚体制下农村、农民地位不高,很多政策制定和执行不关注农村和农民的利益,导致农村、农民的利益被边缘化,公共服务供给也远不如城镇。

(二)供给主体的单一

长期以来,农村公共服务供给主体单一,供给主体主要是政府,如果地方政府执行能力不足,则会阻碍农村公共服务供给。同时,传统行政管理不能依赖个人或企业等捐赠方式来提供公共服务,一些地区城镇化建设偏离主旨,该发展的没有得到有效发展,城乡差距没有减小,加之乡村自治力量依然薄弱,很多地区无法自己承担公共服务供给。当前农村公共服务供给困难重重,虽然从新中国成立到改革开放至今,我国的农村公共服务供给一直在转变,但一些基础公共设施依旧年久失修,供给主体还是不能很好地解决问题,还需不断解放和发展生产力,保障农民的利益。

(三)财政供应不足

在传统公共行政中,农村和农民一直处在被动的位置上,加之政令不畅,很多决策到了农村基层无法得到有效实施,使得农村和农民无法享受到政策红利。在我国传统社会结构框架下,我国城乡的公共服务供给是截然不同的两种模式,“城市的公共服务由国家提供,而农村同类的公共服务则由农民自己解决”。在传统自上而下的决策中,农村的问题很容易被忽视,与发达地区相比,对农村的财政供给还很不完善。同时,我国财政改革的政策中心也过多偏重城镇,公共服务供给难以和农民日益增长的需求相匹配。

二、我国农村公共服务供给现状分析

我国农业人口众多,农业对国民经济的影响依然很大,对国家政治的稳定与独立、经济的发展与繁荣、社会的安定与健全都有着根本性的影响和作用。因此促进农业的发展是当前建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会的重要内容。而农村公共服务建设又是发展社会主义新农村的关键环节,农村公共服务事业的发展如果跟不上农业的发展要求,满足不了农民的物质精神文化需求,“三农”问题也就无从解决。就目前来讲,我国的公共服务供给体制从整体上依然面临众多问题,“公共需求的深刻变化与公共服务的严重不适应已成为现阶段我国经济社会发展中的突出矛盾和主要问题”。农村公共服务供给与城镇相比,无论水平和质量仍然有很大的差距,但政府和社会一直在努力实现公共服务供给均等化。

(一)公共服务供给差异化明显

根据我国政府财权和事权的分配情况,不同级别的政府提供公共服务的类别和区域也是不同的,中央政府主要提供涉及全国整体性利益的公共服务,地方政府负责地方性公共服务或产品的提供。同时,自我国1994年实施分税制以来,中央与地方的财权划分逐渐明确,中央政府拥有强大的财力,而地方政府的财力则和地方经济密切相关。这就使得在提供公共服务时,不同的提供主体所提供公共服务的水平和质量具有明显的差异性。这种差异化主要涉及城乡差异、中西部差异以及村与村之间的差异。城乡差异是公共服务供给的主要差异,这是由于城乡二元结构造成的。由于中西部差异大,无论是地方财政收入还是农民生活水平都不能相比,农村最基本的公共服务比如供水都存在困难。加之中西部地区需求不同,也使得平均公共服务供给难上加难。农村之间的差距也非常明显,基本同村落之间的经济水平差异相对应。

(二)农村公共服务产品总量不足、地区差异大

在我国,经济社会的发展和人们对生活水平要求的提高,使得农村公共服务需求的缺口日益扩大,农村教育、医疗卫生等公共服务不足现象越来越明显,农村公共服务供给与农村公共服务的需求之间存在巨大的不平衡性。虽然各级政府逐步加大了对农村公共服务的支持力度,使得农村社会公共服务水平和质量有所加强,但由于农村公共服务的缺口存在时间长,农村基础设施落后和农村公共服务供给低下的状况仍然没有很有效的改善。同时,由于各地区经济状况不同,使得不同地区之间或者同一地区不同村庄之间的公共服务水平也不尽相同。在东部沿海地区,农村和城市的公共服务水平已经大致处于同一水平线上,而在中西部地区,除极个别经济好的村庄外,大部分农村地区的公共服务供给水平和供给质量仍然很低,再加之权力寻租等其他因素的影响,使得农村公共服务供给成了当地发展农村经济和提高人民生活水平重大阻碍之一。

(三)改革试点不断增多

新公共服务理论认为,要保障公民利益,公民的角色认识相当重要,因此要设法改善公民的待遇。政府对民生的关注使得基层公共服务供给的状况得到有效改善。以基层劳动就业和社会保障服务设施建设试点为例,我们能够看出政府在改善农村公共服务设施,提升基层农村公共服务能力的努力。同城市相比,农村公共服务供给体制还需要改进,但近年来随着改革的不断深入,农村公共服务供给方面得到了很大的提升。

(四)政策法规进一步完善

制定更为完备的法律法规,对保障农村公共服务供给至关重要。例如国务院发布的《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》等,重点关注贫困地区的教育医疗等基本公共服务供给,提供政策支持。公共服务供给体制不断得到完善,大力建设新型农村。对我国农村公共服务供给来讲,最迫切希望实现的是城乡融合统一以及公共服务供给均等化,这需要法律、法规的建立和不断完善。

三、新公共服务理论下农村公共服务供给对策分析

公共服务均等化是政府努力的重点,破除城乡二元壁垒是政府工作的重心所在。为农村提供基本的公务服务有利于提升农村自身的公共服务水平,推进城乡协调发展。

(一)城乡服务融合对接

按照新公共服务理论,在未来的改革中,要发挥社会力量,注重公民权,但并非要搞绝对的“平均主义”,政府公共财政支出项目应与农村的公共服务需求相符。在公共服务制度的改革中,要明确中央和地方的权责,还要积极通过社会渠道融资,把社会力量引入到农村公共服务供给中来,同时,要减轻农民因公共服务所背负的各种经济负担。城镇化建设要不断深入,要尊重农民的意见,保障广大农民的基本利益,在构建新型农村公共服务供给机制的过程中,逐步建立城乡融合、统一的公共服务体系,统筹城乡科教文卫各项事业的发展,以逐步建立城乡一体化的公共服务体系。

(二)建设新型农村社区

农村社区是基层中的基层,建设新型农村社区可以大幅度提升公共服务供给水平。政府要增加财政投入,保障公共产品的供给质量,重视农民权利。在新型农村社区中要建立更好的农民参与机制,让农民的利益需求得到更好的表达。转变以往农村在行政管理中的被动局面,以服务带动农村经济、文化、生态文明发展。在农村医疗卫生、教育等基本公共服务供给方面,各级政府也要加大对新型农村社区的财政支持力度,不断缩小城乡社区差距,让新型农村社区成为提高农民生活水平、改善公共服务供给质量的重要依托。

(三)注重基层民主建设

新公共服务理论注重公民权和公民意识的培养。在新公共服务中,民主具有重要的价值。“与新公共管理不同,新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。”在我国农村公共服务供给机制构建过程中,我们应该注重基层民主的建设。我国农村村民自治虽然实行了很多年,但乡村自治力量还相对薄弱,农村基层民主发展也有很多阻碍。在农村公共服务供给决策中,要更好地发挥农村的自治力量。在农村公共服务机制改革中,需要完善农村基层民主制度,发挥村民自治机构的作用,建立健全农民的利益表达机制,确保农村公共服务的提供与农民的服务需求相符合,确保农村公共服务的种类、数量和供给方式能体现农民的意愿,而非简单的由基层政府的意志所决定。

(四)更加关注农民利益

“新公共服务提供了这样一个基础点,围绕他,我们可以把一项公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上。”农村公共服务的供给应该关注农民的利益,满足农民的需求。为了满足农民对公共服务的需求和维护农民的公共利益,我们必须有效提升农村基层民主治理水平,在乡村治理中不仅要处理好乡村精英与农村大众的关系,还要处理好乡镇政府与村委会和村党支部的关系,真正做到还权于民,还权于村,从根本上有效提高农村基层民主的质量。切实维护好农民的合法利益是做好农村工作的保障,各级政府在推进城镇化建设和新农村建设的过程中,不能侵害农民的合法利益,不能为了经济利益牺牲农村社会利益,不能为了城市利益牺牲农村利益。

[参考文献]

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[2]曾小龙.制度创新:基本公共服务均等化的重要保障[J].辽宁行政学院学报,2013(2).

[3]迟福林.门槛:政府转型与改革攻坚[M].北京:中国经济出版社,2005.

[4]珍妮特•V•登哈特,罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004.

作者:汪邻1;范瑞光2 单位:1.天津师范大学2.黑龙江大学

农村公共服务改革研究责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次