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法律下户籍改革与公共服务

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摘要:国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口的区别。取消了农业、非农业户口的区分之后,如何真正打通城乡二元结构,实现基本公共服务均等化,不仅关系到城乡居民的福祉,也考验各级政府的执行力,在市场经济体制和依法治国理念的大背景下,相关法律制度的构建与完善迫在眉睫。

关键词:户籍改革;公共服务;法律制度

长期以来,随着时代发展和社会管理的需要,原本以人口登记为基本功能的户籍制度,逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策,城乡居民的福利待遇差异巨大。如今,这成为户籍制度改革的最大障碍。深化户籍改革是实现基本公共服务均等化的必由之路,因此要通过构建和完善相关法律制度着力实现城乡基本公共服务的均等化,让每一个民众都能分享公共福利。

一、相关法律制度的现状及问题

(一)立法位阶低,缺乏宪法和法律保障

按照法治国家的一般逻辑,财政收支的划分需要由宪法或法律来作出明确的规定,需要贯彻财政法治和税收法治原则。我国历部《宪法》,均无直接规定财政收支划分方面的条款,现行《宪法》也只是仅仅简要规定了五级政府结构和中央与地方政府事权划分的总原则,欠缺明确、具体的规定,而且缺乏关于财政收入划分的内容。在我国,财政收支划分领域主要是通过国务院及其部门制定相关的规定予以调整,除了《预算法》仅粗略的对预算权限进行粗略划分外,尚无其它法律能够调整财政收支划分权限的事项。

(二)立法行政主导,立法机关缺位

在财政收支划分领域,我国实行的是行政主导的模式,而立法机关长期缺席,即全国人民代表大会及其常务委员会长期处于缺席状态,中央与地方的财政收支划分关系调整大多都是通过国务院及其所属部门制定的“决定”、“通知”等文件形式进行传达和执行。根据《立法法》第8条的规定,关于财政、税收方面的基本制度,只能制定法律。财政收支划分领域的很多事项理应属于财政、税收方面的基本制度的范畴,因此,该领域应属于全国人民代表大会及其常务委员会的立法权限范围。而在制度实际运行中,无论对财政收入在各级政府间的划分,还是大多数税种具体要素的规定,以及共享税共享比例的确定和调整,都由国务院及其主管部门作出,全国人民代表大会及其常务委员会的作用及其有限,此举大大有悖于《立法法》的规定。

(三)地方无权,税收立法权高度集中于中央

根据1994年分税制财政管理体制的规定,税收立法权高度集中于中央,地方政府只拥有制定地方税种实施细则和具体征管办法的权力。《决定》规定:中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。《国务院转批国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定:中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。在划归地方的各个税种中,除了屠宰税和筵席税这两个小税种是由中央授权地方开征以外,地方政府只享有少数地方税法的实施细则的制定权、税目税率调整权、税收减免权,其他的地方税税种的立法权、税法解释权、税目税率调整权、税收减免权均集中于中央,即使是屠宰税和筵席税由于条件和环境的限制,也是名存实亡。

二、实现公共服务均等化的立法对策

(一)修正《宪法》,规范总体原则

应该在宪法的修正中增加关于我国政府间事权、税权划分的条文,确定我国政府间财政收支划分的宪法基础。但是,宪法作为国家根本大法,不可能也没有必要列举具体权限,而只能作出原则性规定。对事权的划分,明确规定属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理;属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理;属于中央和地方共同管理的事务,区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任”。

(二)制定《财政收支划分法》,明确各级政府的事权与税权

应改变财政收支划分立法领域行政主导立法、立法机关缺位的现状,在宪法对各级政府的事权和税权划分所做的原则性规定的基础上,由国家最高立法机关,即全国人大常委会制定《财政收支划分法》,具体规定各级政府的财政收入范围和支出责任。财政收支划分法的制定无疑将取代《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,并具有更高层次的法律效力。其主要内容应包括:总则,规定财政收支划分法的基本原则和财政收支划分的基本制度;收入,明确划分各种收入所属的财政层级;支出,明确划分各级财政的支出范围以及在各级财政支出范围交叉时如何划分等基本规则;附则,规定本法的其它技术性事项。

(三)制定《税收基本法》,明确中央与地方的税收立法权限

在确定中央和地方政府事权和支出责任的基础上,要明析中央和地方政府的财政收入权,以此保证政府间的财政收支划分与事权统一。因此,应该尽快制定《税收基本法》具体规范政府间税权划分的内容,这是完善中央与地方财政收入权划分的前提。税收基本法应强调中央税权的主导地位,应赋予地方政府一定的税收立法权,在中央政府的授权范围内,地方政府可以自行开征地方性税种,并制定具体的征税办法,以地方法规的形式发布实施,然后报全国人大常委会备案。税收基本法还应对税种在中央和地方之间进行明确划分,确定地方税主体税种,改变目前地方税体系不健全的现状。地方税主体税种的确定要依据各税种本身的特征,如税种的流动性特征。流动性强的税种,不能下放给地方政府;而流动性弱的税种,比如财产税,比较适宜做为专门的地方税。

作者:王子立 单位:公安边防部队高等专科学校

法律下户籍改革与公共服务责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次