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公共服务下事业单位改革研究

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[摘要]公共服务供给侧改革既是当前我国供给侧结构改革的重要环节,也是全面深化改革的重要内容。事业单位作为我国当前以及未来公共服务的主要供给载体,其改革进程与公共服务供给侧改革有着直接紧密的联系,二者在实现过程中可以相互借力和共同推进。围绕公共服务供给侧改革推进事业单位改革要以事业单位的财政管理制度为先导,人事编制改革为重点,将完善事业单位内部管理体制和运行机制作为改革路径,依托政府购买服务模式发挥市场机制作用,加强事业单位的内外部监督,实现公共服务的结构优化、质量提高、内涵品质和效率提升。

[关键词]公共服务;供给侧改革;事业单位改革

一、引言

在2015年11月中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记提出推进“供给侧结构性改革”并要求:在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力。此后,“供给侧”逐渐成为我国改革与发展的热点词汇。供给侧改革的目标是从提高供给质量出发,通过提升供给结构对需求变化的适应性和灵活性,扩大产品和服务的有效供给,更好满足广大人民群众的需要。伴随我国经济社会的发展,公共服务的作用日益显著。

李克强总理在2016年11月为《经济学人》年刊《世界2016》的撰文中将“增加公共产品、公共服务供给”,作为中国经济的两大增长引擎之一,指出增加公共产品和公共服务供给,既可以拉动有效需求,又有改善民生的作用。近几年,我国社会大众对于公共服务的需求快速增长,依据国家财政部对2011—2015年度全国公共财政支出情况的统计,属于公共服务领域的教育、文化体育与传媒、社会保障和就业以及医疗卫生的总支出逐年增长,仅教育支出一项2015年支出金额比2011年同期增长了62.6%。公共服务支出的扩大一方面说明随着我国人均GOP的持续稳定性增长,社会对公共服务需求数量的快速增长已经成为当前我国社会的新常态和新特点;另一方面也反映出党中央为适应公共服务快速增长及时做出回应,大幅度增加国家财政对关乎民生的公共服务领域进行重点投入。尽管如此,中国社会科学院连续3年基于我国38个城市超过6万份调查问卷结果而形成的《公共服务蓝皮书》指出,现阶段我国社会经济改革的“内轮差效应”显现,经济改革与社会改革不同步,“重经济、轻民生”,社会改革滞后于经济改革的问题,已经导致了公共服务产品供给的种类、数量和效率不能满足广大人民群众的需要。具有公共产品特质的基本公共服务总量不足、供给不平衡、结构不合理将会成为制约经济持续健康发展的重要障碍。

目前,我国的教育、公共卫生、社会保障和就业等基本公共服务的供给总量不足和供给分布不均等问题相当突出。例如在经济发达的珠三角地区,其医疗机构、床位、医师密度是卫生资源最弱的粤东地区的2.15倍、2.23倍和2.35倍。另外,公共服务的变化与私人产品的需求与供给、政府财政收入等存在相关性,有学者指出,公共产品供给的变化将会改变社会对私人产品的需求或者供给,因此也会影响到政府的财政收入。由于受短期内社会力量参与公共服务动力不足、能力有限等条件的制约,事业单位当前及未来相当长时间都是我国公共服务供给的重要载体,承担着大多数公共服务的供给责任。因此,推进事业单位改革对于重新构建中国的公共服务体系,增加公共服务供给,提高公共服务的质量和效率,解决社会对公共服务多样性和需求快速增长与优质公共服务供给不足之间的矛盾,从而推进公共服务供给侧改革目标的实现,并最终助力我国经济领域的“供给侧结构性改革”,具有重要的现实意义。

二、公共服务供给侧改革与事业单位改革关联性分析

(一)理论层面的分析

供给侧概念属于经济学理论范畴,源于以萨伊为代表的供给学派“供给自动创造需求”学说,通过加强“供给管理”、激发市场主体活力是其重要理论依据。供给学派主张通过减少政府对市场的干预,利用减税和限制货币发行量来刺激社会投资的积极性,实现稳定物价以及资源的优化配置。但是我国的供给侧结构性改革在改革背景、针对性、宏观调控思路和理论依据等方面还与西方的供给学派存在着很大的差异,其重点是解决有效供给能力不足带来大量“需求外溢”的结构性问题,根本目的“是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。在理论层面上,有学者指出我国供给侧结构性改革属于在马克思主义政治经济学指导下,结合我国经济社会实践发展的理论创新,不仅要求市场在资源配置中起决定性作用,而且也强调更好发挥政府作用。基于此,在公共服务领域解决“供需错配”的供给侧问题,推进公共服务体系供给侧结构性改革,除了需要让市场发挥决定性作用,推动“民办机构对参与公共服务体系建设和事业的发展”,还需要重视作为我国公共部门重要组成部分的、由政府组织设立的事业单位的作用。

深化事业单位改革,改善事业单位的绩效,对于提高公共服务质量具有关键性意义。从公共产品理论分析,尽管养老、教育、医疗卫生等公共服务产品具有外部经济性,可以通过市场运作或由非政府的社会组织提供,但如果缺乏完善的宏观社会经济环境以及私营企业、社会组织内部的管理制度保证,容易发生私营企业、社会组织偏离公益性的价值取向而片面追求功利主义的倾向,从而给社会和公众带来负面效应的“市场失灵”和第三部门“志愿失灵”。面对这样的问题,Medema指出政府干预可以解决市场失灵,提高公共服务供给效率。虽然“政府干预”的程度、方式和正当性依然存在诸多争议,但就我国国情而言,主要由事业单位供给的公共服务项目,带有强烈的公益性、非营利性特点,而且作为公共产品它们被全社会所需要。由于目前我国公共服务市场发育不成熟,社会组织的发展明显落后于社会大众对公共服务需求的增长,社会组织不仅数量少、服务能力弱,缺乏参与服务的实践经验,而且对政府有较高的依附性。因此,综合考虑现阶段我国包括社会组织在内的社会力量存在的上述缺陷,要保持公益类公共服务项目的公平性,在推进公共服务供给侧改革时必须重视公立事业单位的作用,发挥其以公共利益最大化为宗旨的特点,将公共服务供给侧改革与事业单位改革紧密衔接。

(二)实践层面的分析

事业单位作为传统的公共服务供给主体,一直承担了大量非营利性、公益性公共服务的供给责任。但是其在计划经济体制下形成的运行机制、管理体制和资源配置方式,已经严重滞后于我国社会经济发展特别是社会对公共服务的需求,事业单位改革亟待推进。早在2012年中共中央国务院公开发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》就明确提出通过事业单位分类改革,“形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”,目的就是为了改变事业单位公共服务供给效率低下、机制僵化、人浮于事的状况。从改革进行的实际情况看,动力不足、推进缓慢的问题还普遍存在。

2015年10月,党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,明确要求增加公共服务供给,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,转变政府职责,提高公共服务共建能力和共享水平。这实质上是在我国经济领域供给侧结构性改革的大背景下,从国家战略层面提出了公共服务供给侧改革问题。而公共服务供给侧改革的提出,也为我国事业单位下一步改革提供了理论支撑、动力支持和新的突破口,将事业单位改革推入到一个新的阶段性高度。事业单位改革的出发点和归宿是有效解决公共产品和服务供给机制选择及供给效率改善的问题,即通过激发事业单位活力,创新公共服务供给模式,进而提高公共服务的质量和效率,促进公共服务均等化的实现,这在本质上与我国公共服务体系创新和进行公共服务供给侧改革的主旨是相符的。另外,随着我国推进公共服务供给侧改革,重构公共服务体系、完善公共服务多元供给机制,需要在维护弱势群体(如民政部门收养的“三无”人员)的利益前提下,实现政府平稳退出部分非基本公共服务供给。而政府退出后的公共服务市场上,为了规避“市场失灵”和第三部门“志愿失灵”所带来的风险,保障公益性服务的有效供给,由政府举办、具有非营利性质的事业单位成为代替政府直接提供公共服务供给职责的重要选择。

与企业相比,事业单位提供的主要是公益性公共服务,非营利是其核心特征,因此可在相当程度上关注公平与公正;与政府相比,事业单位从事的公共服务不是通过强制性权力来实现的,这不仅可以发挥其专业性、服务性优势,还可以从多方面获取资源,并参与市场竞争,具有自主性和灵活性;与民间非营利组织相比,公立事业单位资金来源稳定、服务覆盖面广、在均等提供基本公共服务方面更具优势。从这个意义上,由事业单位从事公益服务对于经济社会稳定性发展和政府履行职能是必须的。事业单位作为政府设立的提供公共服务的机构,其功能和作用需要强化,从而有效代替政府完成那些“公益性”“公共性”的服务项目。综上所述,公共服务供给侧改革与事业单位之间不仅存在着密切的关联性,而且二者在实现过程中可以相互借力和共同推进。但是在实践中,如何围绕事业单位改革推进公共服务供给侧改革或借力公共服务供给侧改革推进事业单位改革?改革涉及哪些内容?改革通过什么路径展开?改革中事业单位的人员和资金如何妥善安排?改革后的事业单位管理方式与运行机制应怎样转变?这需要加强顶层设计,提出系统、可操作的改革思路与方案。

三、加快事业单位改革,推进公共服务供给侧改革

(一)以事业单位财政管理制度改革为先导,探索资金来源渠道的多元化

资金作为保障公共服务持续稳定供给的首要资源,是促进事业单位改善公共服务供给硬环境的重要条件。我国事业单位的资金来源渠道主要有三个:政府财政拨款、民间捐赠和服务收费。其中,政府财政拨款是事业单位资金的主要来源渠道。目前,我国财政全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位分别占60%、20%、20%左右,事业单位无论是以财政供养人员的绝对数量还是从财政供养率这一相对数量指标来衡量,在财政支持方面对政府的依赖性相当严重。在当前我国政府财政支出压力增大,实施供给侧结构性改革进入关键时期的背景下,要求事业单位公共服务供给能力质的提升,需要以改革事业单位财政管理制度为先导,扩大资金来源的多元化渠道。第一,对于仍然依靠政府财政全额拨款的公益一类事业单位,要加强财政拨款事业单位预算管理,建立项目经费与机构编制相匹配的预算安排机制,减少单位养闲人和转包公共服务的行为;第二,对公益二类事业单位在经费来源上从单一依赖财政拨款,到主要依靠政府购买服务资金加有限的财政补助这一巨大转变,一方面应该按照既要保障生存,又不能管的过多的原则分类建立公益二类事业单位经费补助标准体系,另一方面需要鼓励公益二类事业单位在充分履行政府购买服务任务的基础上,利用现有的设备和人力资源积极参与市场竞争,通过高品质、高水平的公共服务供给增加收入;第三,在国家相关政策指导下,积极引入PPP(公私合作伙伴关系)模式,通过探索与私营部门合作的融资租赁和特许经营等方式,利用私人资本购置先进的设备仪器、设备,改善事业单位公共服务供给的条件,提高事业单位公共服务供给的效能和品质。

(二)以推进人事编制管理改革为重点,控制事业单位总量盘活存量

国际上,英国卡梅伦政府从2010年开始的非政府部门公共机构改革,虽然对481个公共机构进行很大程度的缩减,将其中199个撤销、181个合并为57个,最终公共机构的总数量缩减了250个以上,相对于总数为901个的公共机构削减了近三成,但是仍然保留了一些提供咨询、教育等公共服务项目的非政府部门公共机构。在公共服务高度市场化的美国,政府依据社会发展需要,选择多元化、多中心公共服务供给模式,但是对于公共性、公益性强的公共服务项目,如教育、健康和社会服务等也多由政府管理的公共机构来提供。对照国外经验,作为服务经济社会发展,满足人民群众享受公益性服务权益的主要载体和重要的公共服务“供给端”,事业单位必须具有合适的人员编制规模与机构设置才能有效履行它所承担的职能。适当的编制规模与机构设置也是深化事业单位改革、构建中国特色公益服务体系,提供符合民生需要的各类公共服务的保证。我国目前有事业单位111万个,编制内人数达到3153万人是全国公务员人数的近4.4倍,事业单位人数也占到全国财政供养人数的50%左右③,再加上事业单位的离退休人员,实质上已远远超过全国财政供养人数的半数以上。为推进我国事业单位机构编制及人事改革,2011年国务院发布《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》,要求在严格控制事业单位总量的基础上,“盘活存量、优化结构、有增有减”。

这种动态式管理的思路实质上是为了解决我国部分事业单位机构设置规模小,人力、财力、物力相对分散,不利于形成合力的问题,将事业单位改革的重点由关注“量”的减少,转变为现有存量下,重视“质”的提高。事业单位的核心能力是其长期形成的专业化的公共服务供给能力以及对所涉及服务项目人、财、物等资源的调动及支配能力。要盘活事业单位存量,实现“供给管理”,首先就要以完善事业单位人事编制机构管理为重点:第一,在严格控制事业单位编制的基础上,逐步形成以市场为导向的聘用制度,发挥“看不见的手”在配置人力资源方面的基础性作用,公开招聘、择优录用,实现有利于公共服务有效供给的人员配备和流动机制;第二,以现代企业的岗位管理制度为参考,通过专业技术等岗位设置的改革,调动事业单位中现有的具备技术专长员工对于提供公共服务的积极性,充分发挥其专业性能力强的潜力;第三,加强包括事业单位职工养老保险和失业保险在内的配套制度改革,妥善处理落聘人员的分流安置工作,从而优化公共服务供给侧改革的外部社会环境。

(三)以完善事业单位内部管理体制和运行机制为基础,实现资源优化配置

虽然在改革开放之初,我国事业单位的改革就开始启动,但是由于深受传统计划经济体制的影响,其在管理体制与运行机制方面存在的诸多不适应经济社会发展的深层次问题尚未得到根本解决,导致部分事业单位的供给能力现状与公共服务需求与供给侧结构性改革要求不符,不能适应供给侧结构性改革运行的大环境,具体表现在:事业单位分布和机构设置不合理,人力、物力和技术资源得不到优化配置;管理体制不健全,职责分工不清,行政化倾向严重;事业单位的独立法人身份模糊,未能真正成为市场主体,服务能力弱化等。吴平、陈荣华指出“中国事业单位的问题,本质上并不是人员过多,而是机制僵化导致的效率低下,以及机构和从业人员的行为扭曲”。因此,面对这些事业单位改革中的“顽疾”,要想彻底解决,需要着力消除制约事业单位发展的体制性障碍,建立“科学、高效、规范”的事业单位管理体制与运行机制。

“科学”的管理体制就是要依据市场需要,尊重市场运行规律和供需关系法则,在符合国家法律和政策的前提下,事业单位的机构和岗位设置要做到因需设岗、因事设岗,杜绝因人设岗、因事找人等现象的发生,撤并低水平、社会效益差、重复设置的机构,避免事业单位成为政府富余人员的“蓄水池”;“高效”运行机制设立的前提是要确立事业单位独立的法人治理模式,实行管办分离、政事分开,事业单位与政府之间的关系由行政隶属关系向合同契约关系转变。通过引导事业单位进入市场,整合资源,实现规模经济效应,做大做强公益性公共服务;“规范”是指要建立有效、强力的事业单位内部权力制约和监管机制,规范公共服务供给过程中决策权、执行权和监督权的相互制衡,确保事业单位公共服务供给的健康、高效运行。

(四)以推进政府购买服务为依托,发挥市场机制在事业单位改革中的作用

我国的公共服务供给侧改革,是让政府、市场和社会在公共服务供给中各尽其责,各展所长,提高公共服务的数量和质量,扩大公共服务受益范围。政府购买服务模式的运用搭建了政府与市场之间的桥梁,实现了政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动,是政府运用市场机制解决公共服务领域总量供给不足、供给不均衡矛盾的有效工具。在我国着力推进供给侧结构性改革的背景下,国务院2016年6月成立政府购买服务改革领导小组,这凸显出对政府购买服务的进一步重视。在政府购买服务与我国事业单位改革之间建立明确的关系,从国家政策层面可以追溯至十八届三中全会制定的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该决定围绕“加快转变政府职能”提出“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度”要求,首次将事业单位改革与政府购买公共服务并列表述。2014年1月召开的全国政府购买服务工作会议提出了“鼓励事业单位参与提供公共服务,通过政府购买服务倒逼事业单位加快改革步伐”的思路。

2015年财政部联合民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》第九条中更是明确要求:“政府购买服务应当与事业单位改革相结合,推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。从实践意义上,政府购买服务从短期看有助于事业单位明确和理顺与政府的关系,促进事业单位强化其公共服务供给主体的能力和公益属性,调动其长期累积形成的公共服务供给所需的物质资源和技术优势,以解决短期内社会力量参与公共服务动力不足、能力有限等问题;从长期看,随着公共服务市场的成熟和政府购买服务范围的扩大,部分事业单位作为政府购买公共服务的承接主体参与市场竞争,可以逼迫其在竞争压力下加快组织变革、提升组织绩效,并促使具有市场竞争能力的事业单位转变为企业或者社会组织,从而实现公共服务供给由单一垄断式向多元合作式的结构性变革。因此,事业单位改革应该依托政府购买服务模式,充分发挥市场机制在公共服务供给体系创新中的作用,以合同竞争的契约型制度促使事业单位调整公共服务的供给结构,使其增强适应需求变化的适应性和灵活性,助力公共服务供给侧改革的实施。

(五)以建立全方位监管体系为保障,着力提高事业单位服务供给的效率与公平性

在事业单位改革中引入市场机制,通过市场竞争作用实现事业单位内部的资源优化配置,利用法人治理结构建立事业单位科学的管理体制与运行机制,并不意味着政府责任可以完全退出。具有我国特色的供给侧结构性改革强调了市场与政府的双效作用,市场需要政府的配合,这要求政府建立统一的权威性强的事业单位监管机构,实行统一的法律规范,避免政出多门、职责不清的问题,该监管机构成立,首先要明确和理顺产权方面的政事关系,确保事业单位的法人自主权,减少上级政府部门对事业单位内部运行的干涉,避免“监管失灵”和“利益共谋”的风险。另外,现阶段事业单位的类型化已经成为客观存在的事实,但是分类后的事业单位,特别是对部分允许参与市场竞争,对公益性服务收取一定费用的事业单位如何进行监管,以避免市场化可能带来公益服务的质量与公益服务提供的效率下降,及基本公共服务使用权的分配不公等多方面问题,一方面,要求事业单位外部监管体系体现社会化的特质,引入服务使用者、社会组织和其他第三方机构对事业单位提供公共服务质量和效率的监督;另一方面,事业单位内部需要建立科学的内部监管和绩效考核体系,通过强化监管与绩效评估,促使事业单位更加注重投入和产出的效率,为社会提供优质高效的公共服务。通过“内外监督结合”“自律与他律结合”形成的全方位、多元化监管体系,保障事业单位在参与公共服务供给侧改革、提高公共服务供给效率过程中,坚持公益性、公平性的价值取向,实现为社会群众提供更加优质高效公共服务的改革与发展目标。

作者:宁靓 单位:中国海洋大学

公共服务下事业单位改革研究责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次