湖泊公共安全服务研究范文

[摘要]

公共服务供给理论经历了政府单中心供给、多元供给和多元多中心供给三个阶段。鄱阳湖区公共安全服务供给也经历了从政府单一供给为主到多元供给并存的过程，但鄱阳湖区共安全服务进一步完善依赖于供给模式的改进。当前鄱阳湖区公共安全服务供给模式仍处于从政府单中心供给向多元主体参与供给的多元阶段转变过程中，存在政府供给严重不足、市场和社会力量未能充分发挥等问题，下一阶段供给模式的改进仍然是以多元多中心供给为目标，改进政府供给效率，培育市场和社会供给力量。

[关键词]

公共服务供给理论；供给模式；公共安全服务；不足；对策

改革开放30多年来，鄱阳湖区同中国其他地区一样，经历了翻天覆地的变化，面对人们生活和生产方式全方面巨变的新形势，湖区公共安全服务需求也经历到从简单而单一到复杂而多元的变化，但与此同时，公共安全服务供给模式在过去的30多年里却并未产生太多的变化，这就导致了湖区目前公共安全服务存在供给效率不高、安全隐患频现等诸多问题。为此，笔者拟从公共服务供给理论视角出发，结合鄱阳湖区安全需求的变化现状，尝试着分析当前湖区公共安全服务供给中存在的不足，并据以提出相应的改进建议，以期对改善鄱阳湖区公共安全服务供给有所裨益。

一、公共服务供给理论的演变

公共服务是指以实现公共利益为目的，由政府、市场或社会组织向公众平等供给的、满足公共需求的公共产品（服务）的活动，以及由政府向特定公众提供的维持生存所必需的私人产品（服务）的活动。公共服务理论研究最早源于法国学者莱昂•狄骥，早在1921年他就从公法的角度对公共服务进行了定义，而对于公共服务供给理论的研究，则始于二战之后。根据各国公共服务实践和学者们的研究，公共服务供给理论可分为三个阶段：

（一）以政府为主体的单中心供给理论阶段二战后至20世纪70年代，西方公共服务理论界奉行公共服务由政府单中心供给。该理论认为，由于存在“搭便车”、外部性、信息不对称以及公共产品的特性等因素影响，市场不能有效地解决公共产品的供给问题，即市场失灵问题，因而公共产品只能由政府来提供。政府作为社会公共服务提供者能够保障居民享受较好的物质生活设施。如开创公共产品理论研究先河的美国经济学家保罗•萨缪尔森在其《公共支出纯理论》一文中指出，由于公共产品具有非排他性和非竞争性两特征，导致市场供给公共物品会存在失灵现象，因此，公共物品只能由政府来提供，政府是公共物品最好的提供者。以威尔逊和古德诺的政治———行政二分论和韦伯科层制为理论基础的传统公共行政运用“两分法”将政府与市场完全分割开来，认为公共产品由政府和官僚制组织垄断供给，并强调“效率至上”。

（二）多元主体参与供给的多元供给理论阶段20世纪70年代至90年代，一方面由于“政府失灵”问题的出现使得人们对公共服务单一政府供给模式的有效性产生了怀疑；另一方面，随着布坎南的“俱乐部理论”的提出、罗纳德•科斯对于灯塔私人建造和收费可能性论证和戈尔丁关于“平等消费”和“选择性消费”公共产品的分类，理论界已证明了在合适的制度安排下，私人有效提供部分公共产品的可能性。于是实践界和理论界纷纷思考从政府供给主体之外，探讨治理“政府失灵”的公共服务供给方式，先后提出市场供给模式、第三部门供给模式和PPP供给模式等。这三类模式的共同特征是在政府供给之外发现和论证了更为有效的供给主体的存在，但这些模式均未摆脱政府供给为中心的视界束缚。

（三）多元多中心供给理论阶段上世纪90年代以来，以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在公共管理领域创立了“多中心治理”理论。该理论认为，随着经济社会的快速发展，“事实上政府已经无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理”。“每一公民都不是由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”我国学者俞可平指出，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。多中心是治理理论的核心观点和本质特征，与多元化供给不一定要求或能够实现供给的多中心相比，多中心治理强调以自主治理为基础，在公共服务供给过程中允许多个权力中心或服务中心并存。从公共服务供给理论的演变过程，我们可以看出，在西方发达国家公共服务供给模式是随着社会经济的发展、公众对公共服务需求的变化而变化的，人类社会从前资本主义社会进入到资本主义社会后，原有的家庭式或家族式的服务供给已难以满足人们的需求，于是为维持社会的有效运转，政府承担起了供给公共服务的职能，起初由于对公共服务性质认知上的原因等，是政府独自供给公共服务，即为单一制供给模式，后来随着政府单一供给模式的弊端显现，及学者们对公共服务性质认识的逐步深入，市场及其他社会力量开始参与到公共服务供给活动中来，公共服务供给开始进入到多元主体参与阶段。此后，随着市场和社会力量的不断壮大，以及公共对于公共服务需求的日益多样化，以政府为中心的公共服务供给逐步被多中心供给所替代。

二、鄱阳湖区公共安全服务的演变

公共安全服务是指安全领域内的公共服务。广义上的公共安全服务包括国防安全、生态环境安全、公共卫生安全、生产安全、食品安全、社会治安和危难救助等诸多公共产品，狭义上仅指社会治安服务。本文在此讨论鄱阳湖区的公共安全服务范围采用广义口径，但就鄱阳湖区的安全需求而言，由于水域内的常住人口的上岸和公共交通职能的消失，湖区公共卫生安全、食品安全等需求不明显，因此，本文在论述时又仅限于湖区需求较为突出的生态环境安全、生产交通安全、社会治安及危难救助等范围。随着鄱阳湖区经济社会发展，湖区公共安全服务供给经历了三个阶段：

（一）不自觉状态下的政府单一供给阶段20世纪80年代以前，当时的中国，公共服务的概念还未完全引入，理论界对于公共服务的性质尚未能充分认识，实践界更是无从谈及供给模式的选择问题；同时由于计划经济体制下的政府为全能政府，此时的政府是各类公共安全服务供给的唯一选择。

（二）需求不断上升、营利性组织市场供给萌芽阶段20世纪80年代至20世纪末，湖区安全需求持续上升，随着社会生产方式的变革，湖区经济进入快速发展时期，湖区人财物流通性大大增加，生产交通安全、社会面安全及危难救助等的安全需求不断增加，同时渔业生产方式的变革，造成湖区生态环境公共安全问题也日益突出。与此同时，由于计划经济一统天下的局面逐步被打破，各类私营企业开始活跃于湖区各行各业，一些营利性市场主体力量开始出现并初步介入到公共安全服务领域中来，如保安企业的出现。

（三）政府供给公平性、效率性不足和社会力量逐步介入阶段进入本世纪以来，随着陆地交通的飞速发展，湖区水域作为公众出行的交通职能已完全消失，湖区社会公共安全问题已不再突出，转而以全体公众为需求主体的生态环境安全需求日益突出。同时交通安全服务和社会面安全服务需求主体转为以各类水域从业人员为主，在此种情况下，政府作为全体公众的代表，在生态环境安全公共服务供给方面仍然肩负重任，但政府为水域范围内的从业人员供给诸如交通安全、社会面安全、危险救助等公共安全服务则不断引发学者的质疑：一方面，政府动用全社会纳税人的钱去为水上范围内的从业人员（或者说是运输业主、采砂业主和捕捞从业人员等）提供安全服务，从公平性角度看存在异义；另一方面，水域范围内提供各类公共服务的成本相比陆地来讲要大得多，再加上久受诟病的政府供给效率，故从经济性角度看存在异义。随着我国市场经济的发展和人们生活水平的提升，就整个社会而言，市场和社会力量参与公共服务的积极性越来越高，作用越来越大。但在鄱阳湖区，则出现了社会力量逐步介入情形，一方面是市场力量介入湖区公共安全服务仅限于保安企业的出现；另一方面蓝天救援、蓝豹救援等民间救援社会力量频繁地出现在湖区各类危险救援现场。从湖区公共安全服务演变历程来看，我国湖区的公共安全服务模式在改革开放之前是典型的政府为主体的单中心供给模式，而改革开放之后的模式虽然在部分公共安全服务中出现了市场主体和社会组织的参与，但其所占份额微乎其微，因此可以说，目前我国湖区公共安全服务模式处在由政府为主体的单中心供给模式向多元主体参与的多元供给转变的过程中。

三、鄱阳湖区公共安全服务供给中存在的不足分析

（一）政府供给严重不足当前政府供给相对于需求来说存在严重不足的原因主要有两个：一是湖区政府供给方式与湖区实际不相适应；在鄱阳湖区，水域一体，人财物的流动十分便利，资源的开发利用也要求整体考虑，但政府在供给湖区公共安全服务的方式简单照搬陆地供给模式，将整个湖区服务供给的责任按行政区划分割给3个设区市12个县市区，同时又按管辖类别分别将监管执法职能划归8个行政部门，如此分割造成湖区公共安全服务供给中常常出现地区部门间的相互推诿、无人负责的情形。二是政府的“经济人”特性影响政府供给湖区公共安全服务的积极性发挥。一方面政府“经济人”的特性使得政府在湖区和陆地公共安全服务供给时因成本问题作出牺牲湖区的选择。与陆地相比，湖区问题存在显现滞后和社会关注度低等特征，再加上湖区公共安全服务的供给成本远远高于陆地，面对这些因素，政府在供给公共安全服务时，常常将有限的资源优先用于陆地上人口集中的城镇，故而造成湖区公共安全服务供给量明显不足。另一方面政府在面对经济发展和湖区生态环境安全供给时作出牺牲湖区生态环境的选择，从而加剧了安全服务的需求。

（二）市场力量未能得到充分发挥当前在湖区公共安全服务供给中，市场力量可以发挥更大的作用。首先在服务供给中，部分服务供给完全可以向市场开放，由市场供给，市场主体通过向公众收费的方式进行运作。比如湖区内的交通安全，因为目前湖区公共交通运输的职能几近于无，绝大部分的船只属于私营运输业主或湖区内生产作业的渔民，因此，这部分公众享有的交通安全服务，不再是所谓的纯公共产品，事实上更接近“俱乐部产品”的属性，故通过收费提供此类交通安全服务更为合理有效。同样湖区内的部分社会安全服务也可以通过私营性质的保安公司来实现合理有效提供。其次在安全服务的生产过程中，可以通过政府购买服务的方式，由市场主体参与到公共安全服务的供给过程中来，这样不但可以直接由市场生产来降低公共服务的生产成本，还可以通过市场生产来促进仍由政府直接生产的公共服务的供给效率。比如在生态环境安全供给服务中，可以由政府聘请有资质的环境监测公司对湖区生态环境进行监测，政府可以集中更多的精力来制定政策法规、打击违法犯罪等。

（三）社会力量供给仍有较大发展空间当前社会力量在湖区的应急救援、社会治安服务中都发挥着越来越重要的作用，如蓝天救援队等社会救援力量，在湖区的溺水救援、水域交通事故救援等方面的表现得到了越来越多人的认同和参与。但就社会力量参与湖区公共安全服务而言，至少有两个方面仍有待加强：一是社会力量与政府力量的沟通衔接上有待进一步加强，目前社会力量的作用虽然得到了社会的认同，但由于缺乏与政府力量的有效对接，其作用还未能充分发挥。如在湖区水域的溺水救援中，公安机关未能将湖区社会救援力量与110接警系统进行充分有效对接，导致很多时候社会救援力量不知晓身边的救援需求，而公安110接到报警知晓需求却不能就近派出救援力量。二是社会力量参与湖区公共安全服务的范围可以更为广泛，湖区的生态环境安全服务、交通安全服务等可以吸纳越来越多有能力、有热心的社会力量来参与供给。国外的实践证明，社会力量参与生态环境的安全保护服务，其及时性和有效性都是政府力量所不能比拟的。

四、改进鄱阳湖区公共安全服务的对策建议

当前鄱阳湖区公共安全服务供给模式处于从政府单一中心供给阶段向多元主体参与的多元供给阶段转化的起始阶段，我们应通过改进政府供给、扩大市场和社会供给等措施努力全面进入到多元主体参与的多元供给阶段，从而为最终进入到多中心供给阶段培育力量。

（一）提升政府在生态环境安全、社会面安全等服务方面的供给效率生态环境安全服务和社会面安全服务存在政府供给的必要性和低效率两个特征。必要性特征是指这两大类安全服务都具有非排他性和非竞争性，属于典型的纯公共物品。低效率特征是指政府供给本身由于官僚机构的低效与浪费、政府的扩张、寻租和腐败等，使得政府公共物品供给中存在低效率及资源浪费现象。同时，鄱阳湖区公共服务供给中的条块分割模式，更使得湖区公共安全服务供给低效率愈加明显。正是由于必要性和低效率两个特征并存，使得提升效率的研究非常有必要。提升湖区政府供给的效率，有以下两个办法：1．改进供给方式，改分散供给为统一供给。当前鄱阳湖区的生态环境安全服务和社会面治安服务是按照地域和部门分别由12个县级地方政府和农业、水利、林业、国土、环保和公安等部门，互不隶属的众多地域及部门在服务供给实践中不但易产生相互推诿等情形，还造成供给体系的重复建设和整体低水平，因此，对于水域特别是鄱阳湖区政府公共安全供给方式应适应湖区实际，由省级政府设立鄱阳湖管理局，实行全湖统一的垂直管理模式，设计实施统一的湖区公共安全服务供给体系，从而集中资源、减少推诿、提升质量。2．改进供给流程，改自行生产为购买服务。现有的政府供给流程使政府不仅是公共安全服务的供给者，也是公共安全服务的生产者，这种集供给者与生产者于一身的公共服务供给早已被证明是缺乏效率的。我们可以尝试着让市场力量参与到服务的生产中来，政府承担规则制定者、服务购买支付者、服务质量监督者的角色，这种市场化的公共安全服务供给效率得以提升，集中精力后的政府也能更好地履行供给者的职责。

（二）引入市场力量供给交通安全和部分社会面安全的公共服务鄱阳湖区公共安全服务（除生态环境安全外）更多的是面对水域从业人员，因此存在引入市场力量参与的必要性和可行性。必要性体现在：一方面，公平性使然，即秉持谁享有谁负担的原则，应由市场供给，而不应由全民买单；另一方面，湖区公共安全服务的需求主体非大众化，也即意味着需求形式的多元化，对于多元化的需求，市场供给也是理想的选择。可行性体现在鄱阳湖区目前公众运输职能的消失，进入湖区绝大部分为从业人员，湖区的公共服务可以以市场机制进行成本收益核算，进行定价收费，消除搭便车者，使市场供给主体带来利润。引入的具体措施为：1．将交通安全服务实行有偿供给。可以仿照陆地上的收费公路的模式，由私营企业投资航道和港口安全服务设施，提供服务，并由此获取收费权以回收投资。2．将部分社会面安全服务实行市场化供给。在湖区的单位或特定区域内的社会面安全服务，完全可以依照陆地上的做法，引入保安企业或物业公司提供服务，如在港口、码头及船只集中的过驳点等地，鼓励企业或私营业主通过向保安服务企业购买服务的方式，提升企业或船只的生产经营的安全系数，预防和减少危害的发生。

（三）充分发挥社会力量在生态环境安全、社会面安全及危难救助等公共服务供给中的作用在生态环境安全的供给方面，社会力量一方面可以充分发挥公众参与保护生态环境的积极性，扩大生态环境安全服务供给；另一方面可以有效地制约政府经济人角色的缺陷，促使政府改进服务供给。社会力量参与社会面安全服务有着悠久的历史传统，它不但可以满足公众对社会面安全异质需求，还可以在市场力量失灵时起到补缺的作用。社会力量参与危难救助可以使危难救助公共服务覆盖面更广、供给更有效。1．允许和引导社会力量参与生态环境的监测保护。生态环境安全服务供给中存在较强的专业性和强制性，因此让社会力量完全参与存在一定的障碍，但可以充分发挥社会力量存在面广和参与意愿强的优势，允许和引导社会力量参与到生态环境的监测保护中来，及时发现生态环境安全服务中存在的不足，提升和扩大生态环境安全服务供给。2．鼓励湖区各类社会志愿组织参与到社会面安全服务供给。目前湖区渔民自发成立了一些渔民协会，这些协会不但为渔民生产提供信息服务、调解渔民之间的各类纠纷，还组织渔民成立义务巡逻队等，自我提供巡逻守护服务。3．将社会力量纳入到政府救援体系之中。社会力量分布点多面广，但与受援主体之间缺乏及时有效的信息沟通渠道，政府救援体系虽然与受援主体之间有成熟的沟通渠道，但存在力量过于集中的特点。两者的有效对接则可使二者均能扬长避短，发挥出1+1>2的功效。

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作者：李红 李贵清 单位：江西司法警官职业学院法律系