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公共服务质量评价探析

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[摘要]公共服务质量评价作为测评、提高政府公共服务质量的重要实践,需要内在价值理性导引与规范。但目前公共服务质量评价却面临价值理性虚化困境,具体表现为理论层面价值理性相关研究过弱、实践层面价值理性缺失,并由此导致了评价失效等问题。对此,可遵循“核心—导向—过程”的逻辑,将公众为本、服务驱动作为公共服务质量评价的价值核心与导向,并将公共性与公平性、公开透明与多元参与、回应性与问责等原则嵌入、融合于公共服务质量评价设计、实施、反馈各阶段,进而实现价值理性的重塑与复归。

[关键词]公共服务;质量评价;价值

理性构建现代公共服务体系,实现基本公共服务的全覆盖与均等化,是我国政府的基本职责,也是切实转变政府职能、全面建设服务型政府的重要突破口。而现代公共服务体系的完善与公共服务质量的提升都离不开质量评价所提供的方向性导引与过程性纠偏。因此,公共服务质量评价不仅是测评、改善政府公共服务实践的具体行动,更是强化政府公共服务职能、加快服务型政府建设进程的重要推动力。公共服务质量评价的重要性决定了评价体系的架构与运作必须坚持科学合理的价值理性。从一定意义上讲,价值理性就是公共服务质量评价的“内核”,直接影响评价体系设计和过程运作,决定评价的合理性和有效性。然而,目前不论在理论研究上,还是在实践探索上,公共服务质量评价的价值理性都面临较为严重的虚化困境,削弱了评价设计的科学性和评价运行的有效性。因此,通过全方位、多层次、全过程的价值理性塑造,实现公共服务质量评价价值理性复归,应成为未来公共服务质量评价理论研究与实践探索的重要成长点。

一、公共服务质量评价中价值理性的意义

在关于理性的各种分析中,马克斯•韦伯的观点最为经典,他将价值理性定义为“价值合乎理性的,即通过有意识地对一个特定的举止的———伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的———无条件的固有价值的纯粹信仰,不管是否取得成就”(P56)。因此,价值理性强调本性———信念逻辑,追求对行为本性要求及活动内在意义的遵循与维持。具体到公共服务评价领域,政府公共服务旨在满足人们各项基本公共需求,保障人们基本权益,以此改善社会民生,增进社会福利与正义,而公共服务质量评价就是对公共服务合价值性、合目的性的衡量。因此,特定的价值理性就是对公共服务本质及其质量评价内在价值追求的基本阐释与体现,表现为以公众为本、服务导向、促进社会公平正义等一系列价值遵循。公共服务质量评价只有遵循了特定的价值理性,才能对政府公共服务实践是否达到既定目标、是否符合内在价值要求做出准确的检验与评测。这也就决定了价值理性在公共服务质量评价中具有特殊意义。

(一)价值理性是公共服务质量评价的“内核”测评

政府公共服务质量除了测量政府公共服务财政投入、各项公共服务产出之外,更应注重对公众基本公共需求满足程度、公共服务公众满意度、基本民生改善程度、社会福利发展水平、社会公平实现程度等指标的测评。这类指标是考查政府公共服务质量水平、社会效益的基本依据,也是公共服务质量评价的关键内容。从指标渊源看,这类价值衡量性指标直指公共服务的本质,是对政府公共服务所应具有的公共性、公平性、公益性等内在特质的具体衡量,在很大程度上是公共服务质量评价内在价值理性的外显化和具象化。从指标作用看,这类指标能突破量化类指标对公共服务实践表层的简单描述,可以有效衡量出政府公共服务最终的社会效益以及对社会民生的改善程度,进而实现评价实践的目标。因此,可以认为价值理性充当了公共服务质量评价的“内核”部分。

(二)价值理性是公共服务质量评价过程

运行的基础与一般意义上的绩效评价不同,公共服务质量评价不是一项纯技术实践,而是价值理性与工具理性结合的复合理性过程。一方面,公共服务质量测评实践必须借助相应的科学方法、工具,这些工具方法都严格遵循一定的数理统计分析逻辑,追求客观与效率,属于工具理性的范畴;另一方面,政府公共服务又不同于其他测评对象,除了表现为各类资源投入、公共服务产出及相应制度建设外,其本身还具有不可剥离的公共利益性和社会福利性,这就使该实践具备了价值理性。从二者关系看,价值理性决定了公共服务质量评价的运作意义,工具理性主要为实现测评目标提供技术、工具支持,保证评价过程的展开。价值理性缺失必然导致公共服务质量评价丧失其本来意义,无法有效衡量公共服务背后的公共性和公共权益保障。因此,在公共服务质量评价的复合理性中,价值理性处于基础地位,更具主导性,而工具理性主要起必不可少的辅助、支持作用。另外,这种基础作用还体现在价值理性对工具理性的选择和运用上,即在筛选、确定评价指标、工具、方法时要注重对价值理性的培育和维护,不能违背公共服务质量评价的基本价值理念。

(三)价值理性为实现公共服务质量评价目标

提供方向导引公共服务质量评价的目标就在于通过测评政府各项公共服务实践状况、均等化水平及满足基本需求的程度,发现并解决问题,以评价带发展,为保障基本民生权利、增强社会公平正义提供助力。这就必然要求在公共服务质量评价中凝聚公众为本、权利平等、社会公平等价值理性要素。价值理性对公共服务质量评价目标的导引作用主要依靠一系列内在价值要素的内容外化与作用外显。一方面,公共服务质量评价内在价值理性要素可以在评价设计过程中转化为具体的价值测评指标,从而提高评价体系的价值衡量能力,保证评价过程的正确方向;另一方面,在评价实践中,相关价值理性要素可以嵌入、融合于具体的评价运作过程,并发挥规范约束、纠偏导引作用,从而保证公共服务质量评价过程的展开与评价目标的实现。

二、公共服务质量评价面临的价值

理性虚化困境系统完善的公共服务服务质量评价设计及其有效运作应是一系列价值理性因素外化、调配的结果。但在实际中,公共服务质量评价却面临很大程度的价值理性虚化困境,具体表现为理论层面的价值理性相关研究过弱与实践层面的价值理性缺失,并由此导致了公共服务质量评价失效等问题。

(一)价值理性虚化困境的表现

在理论研究层面,公共服务质量评价面临的价值理性虚化问题,主要表现为两点:一是公共服务质量评价价值理性研究仍未超出政府绩效评价价值理性研究的框架及成果体系;二是公共服务质量评价理论成果匮乏。早在2009年,有学者提出“应推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估,实现从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变”。但目前从理论研究层面看,这种转变尚未到位。一方面,政府绩效评估仍是政府评价研究的重点,并形成了价值原则、技术方法、工具模型等多维度研究共同推进的局面。例如,在政府绩效评估研究中,有学者强调“地方政府公共事业管理绩效评估要追寻工具理性与价值理性的整合”,“政府绩效评估研究与实践要回归政治理性与技术理性的双重本义”等,这些研究使价值因素在绩效评估中的地位、作用得到了充分肯定,也促进了该领域研究向纵深发展。另一方面,公共服务质量评价作为不同于政府绩效评估的特殊领域,其研究方法、研究框架却过多地依赖于绩效评估理论成果体系,尤其是在价值理性研究中,公共服务质量评价的价值理性与绩效评估价值因素、价值原则等内容的相似程度过高。同时,从可检索到的文献看,大部分公共服务质量评价研究集中在评价指标构建、评价方法选择及应用分析等显性层面,仅有零星文献涉及公共服务质量评价的价值理念、取向、导向等问题,对公共服务质量评价的价值理性、理念等深层次的研究呈碎片化状态,未形成理论研究的合力。在实践层面,公共服务质量评价面临的虚化困境集中表现为价值理性的缺失,而这种缺失在很大程度上是由工具理性的过度膨胀和挤压所致。

“随着科学技术的发展,实证主义思潮的泛滥,工具理性得到了迅速发展,以致在20世纪,工具理性几乎被等同于理性本身,价值理性为工具理性所遮蔽。”在公共服务质量评价领域同样也有这种倾向。具体表现在两个方面:在评价设计上,“3E”理念过度扩张。由经济、效率、效益构成的“3E”标准体系是绩效评估遵循的基本标准和追求的重要目标。公共服务质量评价基本沿袭了这一做法,但却忽视了公共服务及其质量评价的价值特殊性。在现有的公共服务质量评价指标体系中,各类公共服务财政投入、具体产出等数据描述性指标比重过大,缺少对公众满意度、公共需求满足程度、公共服务均等化程度等维度的测评,公共服务质量评价被窄化为效率测量;还有一些指标体系尽管做到了客观数据指标与主观满意度测评的结合,但关于衡量公共服务提高公共福利水平、改善社会民生的价值性指标十分有限,无法有效评估公共服务对社会公平正义的促进程度等问题。此外,在评价设计上,过度强调效率、效果、效益导向,导致既有评价框架不能有效吸纳价值衡量性指标,不利于公共服务质量的持续改进。尽管目前在理论认识上,已开始将平等、公平等指标列入到绩效评价体系中,但在实际的公共服务质量评价中,价值衡量性指标仍未得到有效彰显。必须说明,这不是否定公共服务质量评价中“3E”原则的重要性,而是强调在评价设计过程中应将“3E”理念限定在保障指标体系客观有效的范围内,重点增加价值衡量指标,实现价值理性的回归,充分发挥价值理性对评价设计与运行的内在导向作用。

在评价方法上,技术主义过度膨胀。公共服务质量评价离不开相关工具、方法的支持,但这种必要的技术支持作用不能越位操控整个评价实践。公共服务质量评价不论从评价内容,还是从评价过程看,都远比一般绩效评估复杂得多。恰当评价方法的选择除了要考虑具体评价需要外,还必须考虑公共服务所蕴含的价值多元性,使技术方法符合评价的价值要求。然而,在操作过程中,现代数理统计分析方法在公共管理领域的广泛应用,在为公共服务质量评价提供便利条件的同时,也在一定程度上导致了技术主义的膨胀。一些公共服务质量评价研究和实践过度追求评价的技术和方法,甚至不惜将公共服务质量评价实践简单化、曲解化,以迎合特定技术方法的要求,以此显示出评价过程的“科学有效”。这种倾向不仅侵蚀了价值理性,也扭曲了评价过程,容易得出具有误导性的评价结果。

(二)价值理性虚化导致公共服务质量评价失效

公共服务质量评价价值理性的虚化,不仅削弱了质量评价实践的科学性、合理性,也使评价过程面临失效的风险。这里的失效具体包括效果减损与无效两类。一方面,价值理性虚化导致公共服务质量评价屈从于政府GDP主义,附属化特征明显。自2003年以来,特别是建设服务型政府目标明确后,我国政府公共服务职能明显强化,但受发展时间与阶段限制,从宏观层面看,公共服务职能尚未成为政府主导职能。现阶段的发展状况决定了政府工作重心依旧偏重于经济建设与发展。在较发达地区,地方政府在充足财力支持下,开始大幅度强化公共服务职能,提高地区公共服务水平,但这种强化以不干扰地方经济发展为前提;在欠发达地区,地方政府的首要职责仍是促进地方经济增长,公共服务受地方经济发展影响较大,尤其是在二者不可得兼的情况下,提高公共服务水平不得不暂时让位于地方经济增长。因此,在考核地方经济社会发展时,重点参考GDP指标本是无可厚非。但问题在于我国以往过度强调GDP,以致在地方经济发展实践及考核中形成了GDP主义,即“社会的经济数据化”(P27),简单地以GDP数据判定地方经济社会发展水平和地方政府绩效,公共服务质量评价弱化为GDP指标的附属化存在,仅是参考指标之一。

在这种“唯GDP论英雄”的观念、行为影响下,公共服务质量评价以评价促发展、以公共服务冲淡“GDP”主义、促进社会良性有序发展等方面的作用必然受到严重削弱。另一方面,不良政绩观致使公共服务质量评价“歪曲化”。在公共服务质量评价实践中,价值理性的缺失放大了我国人事行政体制中不合理因素的消极影响。一些地方政府官员为谋求个人政治发展,刻意迎合上级政府偏好,弃公共利益于不顾,在庸俗化和功利化的政绩观念作祟下,将公共服务质量评价形式化、手段化,为实现特定的评价目标采取不正确的“迎评策略”。有些地方政府官员利用评价体系的漏洞大搞“数字工程”“形象工程”,以争取在评估中占据优势地位;或将公共服务质量评价本身作为一项政绩工程,通过选择性“迎评”,将其作为炫耀成绩、规避责任的手段。这样,公共服务评价过程就被扭曲为萨茨曼(E.A.Suchman)所提出的“以形式取代本质、以政治取代科学”(P81)的过程,进而导致评价资源的浪费和评价结果的无效。

三、“核心—导向—过程”逻辑:公共服务质量评价价值理性

重塑鉴于价值理性虚化导致的公共服务质量评价内在理性失衡、外在运行失效等问题,应当重新塑造价值理性在公共服务质量评价中的地位和作用,实现价值理性的复归。这是公共服务质量评价体系得以确立、运行的关键。对此,可遵循“核心—导向—过程”逻辑重塑公共服务质量评价的价值理性。

(一)将公众为本作为公共服务质量评价的价值核心

从理念涵义看,公众为本更加适合公共服务的特性。公众为本与以人为本、公民取向等概念存在相同之处,但又有自己的独特内涵。以人为本中的“人”的涵义过于宽泛、离散,适用于高度宏观的意识形态宣传,公民取向中的“公民”侧重强调因具有一国国籍身份而享受该国法律规定的权利并承担法律规定的义务,二者都不能精准表达出公共服务及其质量评价的内在意蕴。公共服务不同于私人服务,它具有内在的公共利益性,旨在满足公众基本生存、发展需求,增加社会福利。同时,这里所讲的公共服务是包括基本医疗、基本社保、基础教育等一系列基本公共服务事项的集合,不是某个单独的政府行为。因此,“公众”更能突出公共性和集体性,与公共服务所具有的公共价值和集合特性具有很强的内在契合性。从具体内容看,公众为本可以很好地诠释公共服务质量评价应该追寻的价值理性。首先,公众是政府公共服务的接受者和评价者,强调公众为本是回归价值理性的应有之意。公众基本需求决定了政府公共服务应该供给的数量、内容及应达到的质量水平,整个公共服务供给及评价过程就是作为供方的政府与作为需方的公众之间互动调适、动态平衡的过程。其次,公众为本可以纠正政府为本的错误理念,还原公共服务质量评价的内在价值。公共服务的非竞争性、非排他性等特性决定了公共服务供给必须要由政府等公共部门直接或间接承担。受价值理性虚化的影响,政府的主体责任往往演变为政府为本,进而导致一些地方政府操控、歪曲评价过程,使公共服务质量评价屈从于不正确的政绩观。要破解这一问题,应当强调评价过程中的公众诉求与公众参与,并以公众为本勘定政府在公共服务质量评价中的合理有限边界。最后,公众为本可以修正、补充顾客导向理念。按照企业家政府理论,“政府应该受顾客驱动,满足顾客需要,而不是满足官僚政治的需要”。这一理论在改进政府公共服务效率与质量方面有显著成效。但在我国,顾客导向却出现了一定程度的变异。一些地方政府出于官僚政治的考虑,将公共服务视为向上级政府显示的政绩工程,却忽视了公共服务的真正顾客———社会公众。这种变异的“顾客导向”反而为地方政府一味追求政绩提供了说辞。强调公众为本恰恰可以还原企业家政府理论顾客导向的本来面目,同时也更加明确了政府服务的对象。

(二)将服务驱动作为公共服务质量评价的价值导向

一方面,公共服务质量评价遵循服务驱动的价值导向,有利于扭转建设驱动的错误导向。在我国,构建基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化、标准化,是政府提供公共服务的主要途径。这种建设型供给方式导致公共服务质量评价实践出现建设驱动的错误导向,即过度着意于公共服务体系硬件建设、数据增长等显性层面的测量,忽视了对服务质量、公众满意度等深层次内容的分析评价。在公共服务质量评价中强调服务驱动,是对公共服务本质的回归。公共服务过程不仅仅变现为表层的服务体系建设实践,更是我国政府宗旨及公共服务职能的具体呈现过程。公共服务的本质在于服务而非建设。建设驱动的公共服务质量评价实际上是在“抓小放大”,仅仅在做表面文章,只有服务驱动的质量评价才能实现对公共服务质量的全面测评。另一方面,公共服务质量评价本身就是公共服务的一部分,应坚持服务驱动的价值导向。从研究现状看,既有研究成果在对公共服务质量评价的认知上存在一定程度的“窄化”问题,即把公共服务质量评价理解为一个独立的评价过程。但是,这种独立性主要体现公共服务质量评价要屏蔽外来不良因素的干扰,并不是将评价过程游离于服务过程。实际上,通过评价感知、评价反馈等环节,公共服务质量评价本身就是公共服务的一部分。系统完善的公共服务过程应包括政府供给、公众需求满足、服务质量评价、评价结果反馈、服务质量优化等过程。因此,公共服务质量评价理应坚持服务驱动的价值导向。

(三)基于设计、实施、反馈三阶段实现具体价值原则的嵌入与融合

在确立公众为本的价值核心及服务驱动的价值导向后,还必须将一系列具体价值因素嵌入到公共服务质量评价过程,实现价值理性与公共服务质量评价的有机融合。对此,可根据公共服务质量评价设计、实施、反馈三个阶段的不同特点有针对性地进行价值原则的嵌入与融合。在评价设计阶段,应侧重确立公共性与公平性原则。公共性是公共服务的基本属性之一,评价公共服务质量离不开对公共服务公共性程度的衡量,即测评政府公共服务在增进公共利益、增加公民福利、实现社会公益等方面的效果。对此,在进行评价体系设计时,应该适当增加公众基本需求满足程度、公众满意度等指标的比重。另外,促进社会公平是政府公共服务追求的重要目标,所以,在评价设计阶段还必须遵循公平性原则。具体来讲,在供给维度,要注重对公共服务均等化的测量,测评公共服务供给在城乡之间、区域之间、阶层之间的差距大小;在需求维度,要注重对公众接受公共服务的机会公平程度、过程公平程度和结果公平程度的衡量,突破简单的数据平均化测量。在评价实施阶段,应着重遵循多元参与和公开透明的原则。

随着政府购买公共服务、社会力量参与公共服务供给等实践的发展,我国公共服务供给已基本形成政府主导的多元供给机制,公共服务供给主体、方式日趋多元化。与此相适应,公共服务质量评价领域也应该引入多元力量,积极鼓励社会公众、学术团体、社会组织、评估咨询公司参与或开展公共服务质量评价,形成多元参与、多方评估、互补促进的良好局面。另外,公共服务质量评价在具体实施过程中,不可避免地会涉及社会公共利益、公众权益、政府绩效等多方面的因素,因此,评价过程要坚持公开透明、系统开放的原则,避免一些地方政府干扰、操控评价过程。同时,在评价实施阶段,遵循多元参与、公开透明的价值原则,有利于提高公共服务质量评价的科学性和合理性。在评价反馈阶段,应注重坚持回应性与问责原则。对公共服务进行质量评价的目标在于以质量评价促进质量改善,促进公共服务优化。要达到这一目标必须将公共服务质量评价延伸至反馈阶段,而评估反馈的有效性有赖于对回应性与问责原则的坚守。一方面,对评价发现的创新性做法和经验,应及时反馈给相关政府部门,并在充分考察的基础上进行提炼总结,作一定范围的推广,这是回应性的一部分。另一方面,坚持回应性与问责原则更重要的意义还在于,对于公共服务质量评价发现的缺陷与不足,相关政府部门必须积极回应并进行整改完善;若经过评价暴露的问题已严重损害了公共利益、触犯了法律法规,还必须追究相关部门或个人的责任。总之,公共服务质量评价过程不能以得出评价结果为终结,应该在坚持回应性与问责原则的前提下进行评价结果的反馈与应用,实现“实践—评价—反馈—优化”的良性循环。

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作者:沈亚平;陈建 单位:南开大学

公共服务质量评价探析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次