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体育彩票公益金配置与使用的法学

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摘要:在回顾我国体育彩票公益金配置与使用的法治发展过程基础上,从立法、执法、法律监督三个方面对体育彩票公益金配置与使用进行深入探讨,揭示体育彩票公益金配置与使用中存在的法治问题,提出完善法规、加快法规废、改、立进程,强化监督的法治建议。

关键词:体育彩票;公益金;配置;使用;法学

1引言

体育彩票公益金是按照规定比例从体育彩票发行销售收入中提取的,专项用于体育等社会公益事业的资金。我国体育彩票从1984年发行北京国际马拉松奖券开始萌芽,到1994年《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》为标志开始进入规范化、市场化运作,其后逐步发展壮大,发行额每年以两位数的增长率快速上升,根据财政部公布的数据统计显示,2001年至2012年11年之间体育彩票销售总额为5240亿元,其中提取公益金1195亿元。如何在法规规范下管理好、使用好如此庞大的公益资金是一件利国利民的大事。目前,国内不少学者关于体育彩票的研究主要集中在体育彩票的发行与销售、体育彩票发展历程描述和中外体育彩票发展的比较研究等方面,只有少量研究从法学视角宏观讨论体育彩票发行与管理,或从微观视角分析体育彩票发行纠纷案例,鲜有学者专门针对体育彩票公益金配置与使用开展法学探讨。然而体育彩票发行只是手段,筹资弥补体育事业发展经费才是目的。因此本文抓住体育彩票公益金配置与使用这一关键环节,从法学视角加以探讨,意在揭示公益金配置与使用的法治缺陷,为推进体育彩票公益金配置与使用的法治化提供理论参考。

2我国体育彩票公益金配置与使用的法治

回顾我国体育彩票的发展是从筹集大型体育比赛资金开始发展起步的,从法学视角回顾体育彩票公益金配置与使用的法治发展历程,大致可以分成四个阶段:第一阶段是1984年至1993年的法规空白期。以1984年10月发行北京国际马拉松奖券为标志开始,之后1984年11月福建省为建体育中心发行“振兴福建体育奖券”,1989年8月北京举办第十一届亚运会的基金奖券等。这一时期体育彩票没有固定的彩票名称,也没有统一的发行机构、发行模式与时间,是以具体需求为导向的募集资金形式,即只有在大型赛事与重大体育设施建设缺乏资金时采取的一种临时做法。这一时期彩票公益金称为收益金,由体育行政部门使用行政手段独家管理与使用,用以弥补相关经费不足,具有较大的随意性,谈不上有公益金配置与使用的法规。第二阶段是1994年至1997年,体育行政部门行政主导阶段。以1994年《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》和《1994一1995年度体育彩票发行管理办法》发布为标志开始,由于之前这种临时发行彩票的筹资作用在零散的实践中逐步显现出来,发挥了重要的经济和社会效益,为当时历史阶段要解决迅速发展的体育事业与资金短缺之间的突出矛盾提供了可能途径,于是国务院委托体育总局正式开始发行体育彩票。随着体育彩票发行范围扩大与发行量迅速增加,公益金总量也大幅提升。这一时期根据发展过程中出现的实际问题,体育行政部门出台了零星的行政文件与规章,法规内容重点规范体育彩票的发行与销售,规范收益金配置与使用的条款很少,在收益金配置与使用方面关注的焦点是各级体育行政部门的比例划分,在具体如何管理与使用方面仍然没有足够重视,仍然由体育行政部门自收自支,其公益性表现不明显。第三阶段是1998年至2008年,法治探索阶段。以1998年9月体育总局、财政部和中国人民银行共同发布《体育彩票公益金管理暂行办法》为标志开始,一系列的法规性文件陆续出台。自此体育彩票公益金的配置与使用纳入财政专户,按国家预算外资金实现收支两条线管理,正式将体育彩票收益金称之为公益金,明确其用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》等体育公益事业,标志着体育彩票公益金配置与使用进入到建章立制、逐步规范的发展阶段。第四阶段是2009年至今,法治发展时期。以2009年7月国务院颁布了《彩票管理条例》为标志。这是我国的第一部也是唯一的彩票管理行政法规,将体育彩票与福利彩票统一立法,标志着我国彩票业的上位法得以确立。2012年3月相关部门又颁布了《彩票管理条例实施细则》和《彩票公益金管理办法》,至此体育彩票公益金配置与使用的法治化发展必将步入一个新的阶段。

3从立法角度梳理

体育彩票公益金配置与使用的现行法规“行政立法是为了适应行政的需要,为行政活动提供准绳”。从立法的视角来梳理体育彩票公益金配置与使用必须从现行相关的法规入手。经查目前与体育彩票公益金配置与使用相关的有效法规有10件(见表1),法规数量整体来看还是可观的,但是在各个法规中有关公益金配置与使用的条款详略不一,是否能在质量、层级、结构、内容上形成科学合理的体系将是法规完善的主要标志。

3.1从立法层级进行梳理

国家不同权利机构制定的法的层级不同。除宪法是国家的基本大法,具有最高法律权威外,在宪法框架下由全国人民代表大会及其常务委员会制定由国家主席签发的法称之为法律。由国务院制定由总理签发的法称作法规。国务院部委制定并由部长或委员会主任签发的规范性文件叫做规章。国家机关制定的具有普遍约束力的文件称为行政规范性文件。所以从表1可知体育彩票公益金配置与使用的规范具备行政法规、部门规章、部门文件三个不同层级。然而从法学视角来看,行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、原则性以及意义重大的问题。行政规章的调整对象则限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据,但是行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力,只是人民法院在行政审判活动中的一种参照,据此可知部门规章的效力就更加有限了。所以目前体育彩票公益金配置与使用实际只有两个法规层级,《彩票管理条例》为最高层级的行政法规,有四个部门规章作为支撑。其它六个部门文件不具备法的意义,只能算作部门内部管理规定。因此,单纯从法律层级结构来看,目前体育彩票公益金配置与使用法规层级还不完善。

3.2从立法内容进行梳理

目前有效的体育彩票公益金管理法规条款之间存在矛盾与冲突,没有及时修订有关法规达成统一规范。《彩票管理条例》2009年7月出台,两部相关的配套法律文件都是2012年发布,体育彩票公益金管理的相关条款内容已经发生较大变化,理应遵循高位阶、新法规规定为准的原则予以及时修订。但查阅2011年体育总局法规废止情况发现,1998年颁布的《体育彩票公益金管理暂行办法》和随后发布的几个部门文件依然没有废止或修订。从法规内容来看,主要问题体现在以下两个方面:首先,3个彩票法规对于公益金配置使用的条款过少。《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》更多的关注彩票的发行,对于公益金只规定了其性质,收支原则,赋予体育行政部门和民政部门制定管理与使用办法的权力。《彩票公益金管理办法》只增加规定上缴中央财政的公益金的管理使用部门、财政部门的配置使用审批权和省级以上具体项目的申请程序。在处罚条款方面更加忽视体育彩票配置与使用过程中违纪、违法行为的惩处。其次,体育行政部门要加快相关体育彩票公益金管理规定的废、改、立工作。《体育彩票公益金管理暂行办法》1998年制定,至今已有15年,离2009年制定的《彩票管理条例》也有11年,大部分内容已经失去作用或与上位法有冲突。体育行政部门下发的其他文件也是存在同样的问题。除此之外,根据体育彩票公益金配置与使用的实际需要,还要制定绩效评估制度、配置与使用的公告制度等法规。

3.3从法规体系进行梳理

体育彩票公益金管理的法规体系建设严重滞后。从系统的观点出发,法规体系是不同的法律、规章组成系统,彼此间不是简单的叠加组合,而是相互协调和联系,有着内在的逻辑与分工。体育彩票公益金管理在《彩票管理条例》的统领下,配套有《彩票管理条例实施细则》和《彩票公益金管理办法》,其上位法已基本确立。但是体育彩票公益金与福利彩票公益金的配置和使用具有较大的差异,有其特殊目的性,因此需要有更进一步细化的可操作性具体规范。《彩票管理条例实施细则》第六十条规定中央和省级彩票公益金的管理、使用单位,应当会同同级财政部门制定彩票公益金资助项目实施管理办法;《彩票公益金管理办法》第九条规定上缴中央财政的彩票公益金,用于社会福利事业、体育事业、补充全国社会保障基金和国务院批准的其他专项公益事业,具体使用管理办法由财政部会同民政部、国家体育总局等有关部门制定。现行体育彩票公益金管理法规除了过时没有及时修订的《体育彩票公益金管理暂行办法》外,就是几项关于具体项目使用的部门文件,既不能涵盖体育彩票公益金使用的全部内容,也没有与上位法相匹配的具体可操作性规定,尤其一直以来缺乏体育彩票公益金使用的绩效评估制度。

4从执法角度探讨

体育彩票公益金的配置与使用法律的生命不在于逻辑而在于实践。现行法规对体育行政部门落实体育彩票公益金的配置与使用只有一些原则性的规定,缺乏严格细致的执行程序、执行范围、执行主体不清晰。

4.1执行条款简单

《彩票管理条例实施细则》第四条规定国家体育总局按照职责负责全国的体育彩票管理工作,主要职责是制定体育行政部门彩票公益金使用管理办法,指导地方体育行政部门彩票公益金的使用和管理;《彩票公益金管理办法》第十条第二款规定:列入中央本级支出的彩票公益金,由国家体育总局提出项目支出预算,报财政部审核后在部门预算中批复;国家体育总局根据财政部批准的预算,组织实施和管理。《体育彩票公益金管理暂行办法》也只规定了公益金的使用范围,同样缺乏执行具体细则,而且大部分规定过时或有冲突,不能成为执行依据。

4.2执行主体不清晰

体育彩票公益金的执法主要分收缴与分配使用两方面,执法主体主要是财政部门和体育行政部门。收缴主要是各级财政部门,这方面执法规定与对象明确,相对而言执行比较容易到位。在分配使用方面法规规定由财政部门与体育行政部门共同实施,财政部门现实中基本只做形式审批,在预算编制与具体执行方面主要还是体育行政部门,所以明确各项工作的执行主体,明确权责范围,做到责、权、利明晰,特别是细化体育行政部门执行程序是关键。目前,在体育彩票发行方面体育行政部门有独立的体育彩票中心,但在公益金配置与使用方面缺乏统一的执行部门。一般涉及全民健身项目的公益金使用由群众体育部门实施,涉及奥运争光项目的公益金使用由竞技体育管理部门实施,容易导致不同部门利益的博弈,导致不同政绩观影响公益性,容易出现重投入、轻效益的情况,淡化公益金使用的公益性目标。

4.3执行程序缺失

严格的程序有利于限制和约束行政行为,有效实现公平公正。在体育彩票公益金使用方面法规只原则性的规定体育行政部门提出项目支出预算报财政部门审批,对具体项目要求使用单位“提供项目申报书、项目可行性研究报告、项目实施方案、同级财政部门要求报送的其他材料”。但是项目可行性研究报告与项目实施方案是否要经过专业的评估与审核,而且对于非体育行政部门提供的申请是否符合体育事业发展的整体规划,是否要通过体育行政部门审核才能提交等一系列问题都应该制定严格细化的程序。

5从法律监督角度探讨

体育彩票公益金配置与使用行政行为如果缺乏必要监督,就容易丧失公平与效率,容易滋生腐败。每年体育彩票公益金使用金额巨大,使用范围宽泛,而且配置权力实质由各级体育行政部门和财政部门掌握,有效的监督显得非常重要,在监督方面现行法规规定有行政监督、发布使用公告两种监督形式,这些监督方式是否能够保证落到实处是关键。

5.1行政监督方式单一

行政监督作为政府管理过程中的控制环节,是由行政机关实施的检查、督促与审计。审计的监督形式在公益金的配置与使用中得到强化,几乎在几部部门法规中都有明确规定,而且要求部门内审计与部门外审计相结合,这是对体育彩票公益金实现专款专用,控制被挪用的重要手段,但是外部审计频次,审计结果是否公开还需做明确规定。行政监督的检查与督促方式在在体育彩票配置使用的相关法规中很少明确规定,只有《体育彩票公益金管理暂行办法》第二十一条规定:各级体育行政部门要建立公益金收入使用跟踪问效制度,加强公益金的收支管理,提高公益金的整体效益。其实体育行政部门是主管各项体育事业发展的专门机构,对于公益金如何配置和使用,配置和使用是否符合体育事业发展实际,是否发挥了良好的效益等应该能发挥专业性与权威性的监督与督促作用的,而且也必须法定其承担这样的责任。

5.2公告监督形式紊乱

新闻舆论监督是对公权力监督的主要方式之一。《彩票管理条例》和《彩票公益金管理办法》都规定政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况,并向社会公告;《体育彩票公益金管理暂行办法》还规定体育行政部门要对社会公布公益金使用情况。俗话说群众的眼睛雪亮的,把体育公益金使用情况公布于众接受广大人民群众的监督,是真正落实体育彩票公益金社会公益性目标、抑制腐败与挪用的最好方式。但是作者查看了各省、市体育局与财政厅的官方网站,以2012年体育彩票公益金使用为例,只有10个省市能够查到相关信息,以“2012年体育彩票公益金使用”为关键词上网搜索,也只有15个省市能查到相关信息(地级市除外)。这些虽然并不能完全说明各省市没有通过报刊等媒体依法公布体育彩票公益金使用情况,但是总结起来至少还有如下值得改进之处:第一,网络媒体应该成为重要的公布媒体。因为当前社会已经进入到了网络时代,在网络发布公告有时效长,便于公众查询的特点。第二,明确公告部门,开辟公告专栏。财政部门的公告一般包括福利彩票公益金在内,一般民众难于区分,而各地体育行政部门的公告发布地点不一致,有的甚至放在彩票管理中心,所以不知情者难以找到。第三,统一公告形式。能够查询到的公告内容粗略,如果想进一步了解哪个具体方面就很难实现了,应该设置一些具体项目或类别的详情链接。

5.3绩效评估制度缺失

怎样才能知道提供的公共产品与公共服务是公平的、公正的?唯一的方法和手段就是绩效评估。体育彩票公益金使用结果是提供体育公共产品和公共服务,是体育彩票发行的宗旨与归宿,实现好钢用在刀刃上就要加强绩效评估。《彩票公益金管理办法》规定要建立彩票公益金支出绩效评价制度,将绩效评价结果作为安排彩票公益金预算的依据。但是还没有相关制度出台,在这个关键制度上严重滞后。

5.4司法监督缺失

在《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》中只规定了彩票发行和销售机构截留、挪用彩票资金的情形才司法介入,在公益金使用方面只有行政追责。但是根据近年来公布的部分体育彩票公益金使用的审计报告显示,体育彩票公益金被挪用的情况比较严重,甚至在某些具体执行过程中贪污腐败现象时有发生。司法途径是解决体育彩票各种纠纷及社会公信力补救的最后一道防线。体育彩票公益金使用具有很强的公益性,关系到大多数民众的利益,司法机关理应参与监督,及时处罚各种严重违法行为。

6体育彩票公益金配置与使用的法治化建议

1.完善《彩票管理条例》、《彩票管理条例实施细则》和《彩票公益金管理办法》三个法规规定。改变重彩票发行轻公益金使用的法规框架,增加和细化公益金配置使用方面的条款,进一步明确体育行政部门在体育公益金配置与使用方面的权责。

2.根据体育事业投入特点,加快体育彩票公益金配置与使用的配套法规建设。体育行政部门要清理已有法规,加快相关法规的废、改、立进程。重点要尽快修订《体育彩票公益金管理暂行办法》,有计划制定相关实施细则。

3.体育行政部门增设体育彩票公益金使用的专门机构,强化行政监督。明确其责、权、利,保障体育彩票公益金配置与使用预算符合体育事业发展需要,提高配置与使用的计划性与科学性,强化具体项目实施过程的行政监管与督促。

4.增加体育彩票公益金使用的效益审计,强化审计监督作用。规定体育行政部门内部审计每年都要进行,上级部门审计每2年一次,逐步推进效益审计,审计结果公开。

5.规范体育彩票公益金使用的公告内容与形式。各级体育行政部门都要进行公告,并且规定公告的内容、格式、详略程度,在体育行政部门官网开辟专门公告栏,设置10万元以上具体项目的可行性论证报告与实施后的效益评估链接。

6.严格体育彩票公益金使用违纪、违法行为的处罚。明确规定不同违纪、违法行为的处罚方式与程度,行政处罚与司法介入并行不悖。

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作者:曹庆荣;李紫浩

体育彩票公益金配置与使用的法学责任编辑:张雨    阅读:人次
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