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城乡教育一体化路径分析

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城乡教育一体化是现阶段我国教育发展的新的愿景与目标。近年来,在我国教育理论界,一些研究者围绕如何认识城乡教育一体化、如何实现城乡教育一体化等问题进行了讨论,且不乏新颖、深刻的认识与见解。而在实践层面,推进城乡教育一体化业已成为众多地区推进教育改革发展,尤其是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的重要行动,并且不断生成或涌现出颇具区域特色的推进城乡教育一体化的经验与模式。这些经验与模式也产生了热烈的反响,具有十分积极的借鉴价值与意义。推进城乡教育一体化是一种持续的过程,也是一种需要科学对待、不懈探索的过程。在这一过程中,不断深化对城乡教育一体化有关问题的认识自属必要。本文就城乡教育一体化的目标定位、目标分解及其路径选择谈一些思考。

一、城乡教育一体化的目标定位

城乡教育一体化本身是一种目标性的表达。它是指城乡教育的发展达到一体化的要求与目标。认识城乡教育一体化的目标定位,是与认识城乡教育一体化的动因及其内涵密切联系的。有论者指出,城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念。理解城乡教育一体化要以理解城乡一体化为前提,或者说,“理解城乡一体化是理解城乡教育一体化的关键”[1]。在这种意义上,城乡教育一体化是城乡一体化的内在要求和不可或缺的组成部分,城乡教育一体化乃是紧紧服务于城乡一体化。我国在国家政策层面确立城乡一体化的发展目标始于2007年中国共产党第十七次全国代表大会。胡锦涛总书记在这次代表大会上所作的题为“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的报告中首次明确提出形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。十七大报告提出这一目标,又是基于统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的需要。《报告》指出:“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2008年10月,党的十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势,指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”[2]。在本次会议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,则把基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制作为2020年前农村改革发展的重要目标与任务。随后,在2009年和2010年两个中央一号文件中,均进一步把推进城乡经济社会发展一体化和努力形成城乡经济社会一体化新格局作为加大统筹城乡发展力度、促进农业农村稳定持续发展的重要要求。2011年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布。在《规划纲要》的第二篇“强农惠农加快社会主义新农村建设”中,继续强调“建立健全城乡发展一体化制度”[3]。

通过以上政策回溯,我们可以明确认识到,我国提出建立城乡发展一体化制度、努力形成城乡一体化发展新格局的目标,乃是紧紧地着眼于农业农村的发展,着眼于推进社会主义新农村建设。而社会主义新农村建设与现阶段我国的城市化发展是相辅相成的两个方面。基于我国特有的国情和国家制度安排,推进城市化与推进新农村建设需要同时进行,不可执于一端。正是城市化与新农村建设的同时推进,构成了中国城乡发展的一体化。

从另一层面看,这里的“一体化”,其要义是消解长期以来因制度设置的不合理而导致的城乡分隔及对农村发展的严重制约与障碍,从而使城乡发展协调均衡、相互促进、融为一体。这一目标的提出,从整体上看,一是基于根治“三农”问题的必要性,二是基于形势发展的可能性。所谓必要性,是指随着城乡统筹发展的推进,我国“三农”问题在逐步化解,与此同时,制约“三农”问题的深层次矛盾也在凸现,特别是城乡二元结构与制度的障碍依然存在。有学者指出:“三农问题本质上是个结构问题、体制问题。”[4]我国农业农村发展正反两方面的经验与教训都在表明,破除城乡二元结构、实现城乡发展的一体化是根治“三农”问题的关键。所谓可能性,是指随着我国经济社会的发展,尤其是新世纪以来全面建设小康社会目标的提出和科学发展观的确立,破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的经济基础和社会文化、心理及制度基础已大体形成。正如党的十七届三中全会公报指出,我国在整体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。这也表明,破解“三农”问题体制机制障碍的时期已经到来。我国城乡经济社会一体化的目标决定了城乡教育一体化的目标,或者说,城乡经济社会一体化本身包含着城乡教育一体化。由于城乡经济社会一体化是紧紧指向于农业农村的现代化发展,指向推进社会主义新农村建设,城乡教育的一体化因而也是紧紧指向农村教育的新发展,或指向农村教育的更好发展。提出城乡教育的一体化,其基本要求依然是进一步缩小城乡教育发展的差距,加大城乡教育统筹发展的力度,促进城乡教育的均衡发展与公平发展。实现城乡教育的一体化,又意味着需要通过破除城乡二元结构,包括破除城乡二元教育结构,从根本上消解导致城乡教育发展不公平的制度阻力与障碍,从而为今日农村教育的发展,同时也为城乡教育的共同繁荣与发展营造更为良好的、更趋于公平公正的制度环境。应该予以特别认识的是城乡教育一体化与城乡教育统筹发展的关联。可以这样认为,城乡教育一体化离不开城乡教育统筹发展,是城乡教育统筹发展到一定时期、一定阶段所呈现的一种新的状态,是城乡教育统筹发展指向的一种新的目标或者说新的境界。在一定程度上,城乡教育一体化较之城乡教育统筹发展是一种更高位的概念。城乡教育一体化建立在城乡教育统筹发展的基础上。

进入新世纪以来,我国城乡教育统筹发展得到大力推进,且取得了明显的进展,这为实现城乡教育一体化奠定了基础,提供了新的可能性。蕴含于城乡一体化中的城乡教育一体化,作为新时期我国教育发展的新的目标与追求,为今日农村教育的发展和城乡教育的共同发展指明了方向。

二、城乡教育一体化的目标分解实现城乡教育一体化可视为国家中长期教育改革发展的一个重要目标。对此,我们可以结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的精神予以深入认识,并对这一目标进行分解。《教育规划纲要》以科学发展观为根本指导思想,确立了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针,同时确立了“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制”的战略目标。依据上述总体战略,《教育规划纲要》明确了国家中长期教育发展的任务,明确了教育改革的主要内容,并明确了教育改革发展的保障措施。而在深入认识与理解《教育规划纲要》的内涵与精神时,我们又可以清晰地看到贯穿于其中的一个重要的特点与亮色,这就是对农村教育发展的新的重视与关注。无论是“总体战略”中把教育公平作为国家的基本教育政策,还是“发展任务”中特别强调重点发展面向农村的教育,或是“体制改革”中强调加强省级政府教育统筹,又或是“保障措施”中凸显对农村教育发展的保障,这一切,都鲜明地体现出对农村教育发展的精心设计与安排及对农村教育发展的新的追求与期待。这种追求与期待,概而言之,正是指向城乡教育一体化。尽管《教育规划纲要》没有频频使用城乡教育一体化的概念,但却深刻地体现了城乡教育一体化的旨意与目标。因为其所指向的农村教育发展,正是着眼于进一步缩小城乡教育的发展差距,促进城乡教育的统筹发展和一体化发展。

城乡教育一体化是一种整体性的目标表达。在国家中长期教育改革发展中,城乡教育具有类别性、层次性,城乡教育的一体化也将呈现出动态的、不断推进的发展过程。这里,有必要结合《教育规划纲要》的精神与要求,对城乡教育一体化的目标予以分解,以期对城乡教育一体化的目标的实施有更清晰的认识与把握。现阶段我国城乡教育一体化可分解为如下基本目标或具体目标:

1.城乡义务教育发展的一体化义务教育的统一实施本身蕴含着一体化的要求。对此,《教育规划纲要》明确提出建立城乡一体化义务教育发展机制。鉴于义务教育在国民教育中的作用与地位,城乡义务教育一体化乃是城乡教育一体化的基本目标,也是首要目标。时至今日,我国为促进义务教育均衡发展和一体化发展采取了诸多措施,付出了艰辛的努力,也不断取得明显的成效。然而,由于种种原因,我国城乡义务教育发展差距依然存在,尤其是义务教育质量发展差距明显。现阶段影响城乡义务教育一体化的突出问题还是资源配置问题。相对于城市义务教育的资源状况而言,农村地区,尤其是欠发达或较贫困的农村地区,优质教育资源的相对匮乏始终是制约义务教育良好发展的瓶颈。导致这一问题的深层次原因乃是城乡二元结构与制度的阻隔与障碍。现阶段农村义务教育中突出存在的优质教育资源缺乏问题实质上是一种结构问题、制度问题。如何进一步消解这种结构与制度障碍已成为促进城乡义务教育均衡发展和一体化发展的关键。

2.城乡学前教育发展的一体化城乡学前教育发展的一体化是城乡教育一体化的应有要求,也是城乡教育一体化的具体目标之一。《教育规划纲要》提出了“基本普及学前教育”和“重点发展农村学前教育”的任务,同时要求把发展学前教育纳入城镇和社会主义新农村建设规划。《教育规划纲要》的这些要求实际上蕴含着对城乡学前教育发展的一体化要求。现阶段我国学前教育发展的城乡差距较为突出,远远大于义务教育发展的城乡差距。在为数不少的农村地区,学前教育的发展举步维艰,未能进入学前教育机构的农村儿童比比皆是。另一方面,一些农村地区学前教育机构虽有设立,但其设施、条件及师资状况与城市学前教育机构相差甚远。缩小城乡学前教育的发展差距已成为缩小城乡教育差距的重要任务。实现城乡学前教育发展的一体化无疑是教育发展的时代使命。

3.城乡职业教育发展的一体化城乡职业教育发展一体化是城乡教育一体化的必然要求与重要目标。实现城乡职业教育的一体化,不仅是适应社会主义新农村建设的需要,也是适应国家工业化、城市化向前推进的需要。一方面,社会主义新农村建设要求大力培养新型农民;另一方面,工业化、城市化的继续推进要求培养新型劳动者,其中包括培养农村转移劳动者。我国数以亿计的农村劳动力的转移客观上对提供有效的职业教育服务有着深切的需求,这也对实现城乡职业教育一体化提出了现实的需求。时至今日,我国城乡职业教育均有了较大发展,但城乡职业教育的发展依然存在较大差距。在不少农村地区,尤其是相对欠发达的农村地区,职业教育的发展和普通教育或基础教育相比处于弱势地位。为此,需要进一步加强城乡统筹,把面向城市的职业教育和面向农村的职业教育更有机地结合起来。尤其要按照《教育规划纲要》的要求,“加快发展面向农村的职业教育”,从而实现城乡职业教育的一体化。

4.城乡继续教育发展的一体化“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动,特别是成人教育活动,是终身学习体系的重要组成部分。”[5]大力发展继续教育是我国中长期教育发展的重要任务。统筹城乡教育发展,实现城乡教育一体化,也应包含统筹城乡继续教育的发展和实现城乡继续教育一体化,因为这是构建国家终身教育体系和基本形成学习型社会的需要。国家终身教育体系是指向全体人民的“学有所教、学有所成、学有所用”的教育体系,这里的全体人民自然包含全体城市人和农村人。基本形成学习型社会也自然意味着既要形成学习型的城市社会,也要形成学习型的农村社会。如果中国的农村社会不能形成学习型社会,又如何能达到在全国范围内基本形成学习型社会?基本形成学习型社会作为我国中长期教育改革和发展的总体战略目标,其对大力发展继续教育和实现城乡继续教育一体化必然有着深切的要求。现阶段推进城乡继续教育的一体化,重点是统筹扩大继续教育资源,在进一步促进城市继续教育发展的同时,大力发展农村继续教育,促进农村学习型社区的广泛形成。社会主义新农村建设之“新”,应该鲜明地体现在学习型农村社区的建设上,这是以人为本的应有之义。

三、城乡教育一体化的路径选择推进城乡教育一体化已成为我国教育改革和发展的重要实践。实践中已开始形成种种推进城乡教育一体化的路径,由此也开始形成一些新的经验与模式。在推进城乡教育一体化的路径选择上,已初步形成一定的共识,但也需要继续讨论与探索。在此,结合国家相关政策要求,同时也结合实践中的经验及存在的问题,笔者就如何推进城乡教育一体化,即推进城乡教育一体化的路径选择谈如下几点认识。

1.继续加强对农村教育发展的支持新世纪我国为建设社会主义新农村确立了工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针。上述方针同样适用于发展农村教育和推进城乡教育的一体化。事实上,进入新世纪以来,我国在统筹城乡教育发展的过程中,已不断实施种种支持农村教育发展的政策,这些政策的实施也在不断取得新的成效。然而,反观新世纪对农村教育发展的支持,在肯定已取得的进展与成效时,也能感受到存在的问题与困惑。突出的问题是对农村教育发展的支持尚不平衡。例如,重于对农村义务教育发展的支持,弱于对农村非义务教育发展的支持;支持农村教育发展政策实施的力度与效果还存在较严重的地域差异。另一方面,在支持城乡教育一体化发展政策的实施过程中,一些地方也出现了农村教育“被城市化”的倾向。城乡教育一体化被演变为农村教育的城市化。如此实施方略,值得深入反思。支持农村教育发展,是现阶段我国推进城乡教育一体化的基本路径,是体现在《教育规划纲要》中的一项重要政策。在继续推进城乡教育一体化的过程中,需要进一步认识以下问题:何谓对农村教育发展的支持?农村教育发展需要什么样的支持?怎样的支持才是最合适、最有力的?无论如何,支持农村教育的发展最终必须真正落实在“农村教育”的发展,而不是“去农村教育”的发展。城乡教育一体化,自然也是使城市教育和农村教育更均衡、更协调地发展,而不是使农村教育实现城市化的发展。推进社会主义新农村建设离不开农村教育的新发展。对农村教育发展的支持,也需要更好地落实到支持农村教育更加自主、更有特色的发展上。在另一层面上,对农村教育发展的支持,也需要更深刻地体现为一种系统地支持。这种支持不仅要继续体现在促进农村义务教育的发展尤其是质量的提升上,同时要体现在大力促进农村非义务教育的发展上。要在继续加强对农村义务教育发展的支持的同时,切实加强对农村学前教育、职业教育、继续教育等方面的支持。

2.深化教育体制改革城乡教育一体化可视为针对城乡教育的非一体化而言,即针对城乡教育现存的二元结构和二元制度安排而言。实现城乡教育一体化,需要不断破解城乡二元教育结构与二元教育制度。这是实现城乡教育一体化的必由之路。对此,我国已有诸多学者予以论及,实践中的教育制度改革尤其是教育体制改革一直在持续进行。然而,着眼于推进城乡教育一体化,体制改革仍需加强与深化。而要深化教育体制改革,不仅需要深化对改革哪些教育体制的认识,同时要深化对如何改革或者说改革方式的认识。《教育规划纲要》对继续推进教育体制改革提出了许多新的任务和要求,这些新的任务和要求,在很大程度上是为了化解城乡二元教育制度、促进城乡教育统筹和一体化发展。在深入贯彻落实《教育规划纲要》的过程中,我们要结合推进城乡教育一体化,加强人才培养体制改革、考试招生制度改革、办学体制改革和管理体制改革等。在现阶段,尤其要深化以“加强省级政府教育统筹”为重心的教育管理体制改革,与此同时,努力建立促进城乡教育一体化的保障机制、激励机制和评估机制。

3.分步推进与统筹兼顾实现城乡教育一体化是我国中长期教育改革和发展的一个基本目标。鉴于我国国情和教育发展的现实状况,推进城乡教育一体化既需要分层分步,也需要统筹兼顾。从宏观的角度看,我国城乡教育一体化需要由区域一体化发展到全国一体化。这里的区域一体化又可分县域一体化、市域一体化和省域一体化。现阶段我国城乡教育一体化的重心是市域一体化和省域一体化。从教育类别的角度看,我国城乡教育的一体化首先是城乡义务教育一体化,进而推向城乡学前教育一体化、城乡职业教育一体化和城乡继续教育一体化。对于经济发展处于不同水平的区域而言,城乡教育一体化的推进可因地制宜。发达地区可加速全面推进城乡教育一体化;欠发达地区可由分步分层推进到整体推进。此外,分层分步推进和整体推进需要有机结合,统筹兼顾。

4.试点先行试点先行可视为推进城乡教育一体化的基本路径,也可视为推进城乡教育一体化的基本原则。《教育规划纲要》已把组织实施重大项目和组织开展改革试点作为促进国家中长期教育改革和发展的基本方略。实施这一方略对于推进城乡教育一体化同样具有必要性及重要的现实意义。《教育规划纲要》已确立了十大改革试点。其中,义务教育均衡发展改革试点、职业教育办学模式改革试点、终身教育体制机制建设试点、地方教育投入保障机制改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点等都蕴含着推进城乡教育一体化的宗旨与追求。这些改革试点已经启动,与此同时,国家组织的一批重大项目也开始实施。改革试点和重大项目的实施必将为教育改革发展和推进城乡教育一体化探索路径积累经验。我国既有的区域城乡教育统筹的试点也已积累了一定的经验。这一切,都为我国推进城乡教育一体化创设了良好的基础与政策环境。在持续推进城乡教育一体化的过程中,除了实施国家组织的重大项目和改革试点或实验区外,也许还需要更多地允许改革试点的自主性、多样性与丰富性。应该建立更为良好的激励机制,鼓励围绕城乡学前教育一体化、城乡职业教育一体化和城乡继续教育一体化开展多样化的改革试点。通过多样化的试点,积累更丰富的经验,以全面推进城乡教育一体化的实现。

城乡教育一体化路径分析责任编辑:陈老师    阅读:人次