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劳动保障督查中的问题与对策

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摘要:劳动保障监察作为一种劳动行政行为,是现代国家根据法律授权对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段,它对于劳动法律、法规的贯彻和实施具有重要的意义。然而,我国劳动保障监察中存在着有的地方政府重视不够、劳动保障监察部门领导体制不合理、劳动保障监察部门缺乏行政强制权、劳动保障监察人员综合素质不够高等问题。针对上述问题,采取相应的完善措施,有助于劳动保障监察执法中的相对人获得有效的行政救济。

关键词:劳动保障监察;问题与对策;行政救济

一、劳动保障监察释义

劳动保障监察是党的十八届三中全会决定明确提出的需要加强基层执法力量的重点行政执法领域之一。所谓劳动保障监察,是指法律规定的国家专门行政机关即劳动保障监察行政部门,根据法律的规定和授权,以国家的名义对用人单位等法律主体遵守执行相关劳动保障法律、法规、规章的情况依法进行检查、纠正和处罚的活动。根据我国《劳动保障监察条例》第11条的规定,劳动保障监察事项主要包括用人单位制定内部劳动保障规章制度,劳动合同订立,童工、女工和未成年工保护,工作时间和休息休假,工资支付和最低工资执行,参加社会保险和缴纳社会保险费,职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定以及法律、法规规定的其他劳动保障监察事项等9项内容。与劳动仲裁属于民事救济不同,劳动保障监察属于行政救济的范畴。当前,在我国,一些用人单位不同程度地存在着拖欠劳动者工资、不签订或者不按要求签订劳动合同、不依法缴纳各种社会保险费、违法要求劳动者超时加班、违法使用童工、强迫劳动等违法劳动法和劳动合同法的情况,劳动保障监察工作任重道远。劳动保障监察作为一种劳动行政行为,是现代国家根据法律授权对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段,它对于劳动法律、法规的贯彻和实施,平衡用人单位和劳动者之间的关系,加强劳动者合法权益的保护,促进劳资关系的和谐均具有重要意义。①但是,我国当前在劳动保障监察方面还存在着诸多问题,这些问题既包括立法层面的缺陷,也包括具体执法方面的问题、相关执法人员法律意识以及职业素养的欠缺等。

二、我国劳动保障监察存在的问题

(一)有的地方政府重视不够

一些地方政府对于劳动保障监察工作重视不够。有的地方政府为了追求地方经济的发展,没有把劳动者的权益保护放在应有的位置。以富士康事件为例,当地政府不可能不知道该企业存在的问题,但是当地政府为本地区的GDP考虑,对一些损害劳动者合法权益的现象处置不力。由于一些地方政府的不重视,很多劳动保障监察部门在执法的时候都得不到企业和工会的配合,甚至连劳动者的配合都得不到,一些劳动者甚至觉得这个部门形同虚设。

(二)劳动保障监察部门领导体制不合理

我国《劳动保障监察条例》第3条规定,国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责,支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。第5条规定,县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。可见,目前我国的劳动保障监察部门实行双重领导制,地方政府可以领导,上级劳动保障监察部门也要对下级劳动保障监察部门进行业务指导。地方政府对于该部门的领导使得劳动保障监察部门和当地政府有着直接的隶属关系,劳动保障监察部门的人员和经费都处于不独立的状态,如果出现了地方政府包庇和袒护企业的违法行为,一些劳动保障监察部门基于与政府直接的隶属关系,也就不敢对政府的违法行为有所大的动作。

(三)劳动保障监察部门缺乏强制措施和强制执行权

《劳动保障监察条例》在“法律责任”专章中赋予劳动保障监察部门享有如下权力:警告、当场责令改正、责令期限改正、罚款、没收违法所得、吊销许可证、取缔非法组织等,大多为行政处罚,法律却没有赋予劳动保障监察部门行政强制权。劳动保障监察部门手中没有强制执行权这把利器,它的威慑力和执法效果都会大打折扣。一方面,法律没有赋予劳动保障监察部门可以采取查封、扣押等强制措施的权力,当用人单位转移财产后,处罚决定的执行就是一句空话;另一方面,劳动保障监察部门没有强制执行权,如果用人单位在指定的期间内不主动履行处罚决定,劳动保障监察部门必须等到诉讼期限届满后,才能申请人民法院强制执行。而根据最高人民法院的相关司法解释,对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的,申请执行的期限是自起诉期限届满之日起3个月。该种执行体制给违法用人单位逃避责任提供了条件和机会,也给劳动保障检察部门的执法带来了难度,最终影响劳动者合法权益的保护。②

(四)劳动保障监察人员综合素质不高

就我国目前的现状而言,劳动保障监察部门的执法人员不仅是执法者,还是宣传者,因此,执法人员的专业素质的程度会直接影响到劳动保障监察工作的专业性、实效性。目前,我国对劳动保障监察工作的制度设计,重心一直都放在教育和处罚这两个方面,而对于相关法律制度的宣传以及相关专业人员的选拔、培训重视不够。总的说来,当前,我国劳动保障监察人员的选拔标准还是相对较低,职业培训的力度也不够,以致我国劳动保障监察人员整体素质较低,经常出现执法错误的情况,这样便不能很好地保障当事人的合法权益。

三、我国劳动保障监察存在问题的解决对策

(一)政府加强对劳动保障监察工作的重视

政府的权力来源于人民,也用于保护人民的合法权益。对于劳动保障监察工作来说,尽管对于劳动者合法权益的保护与对于用人单位合法权益的保护,都属于劳动保障监察工作的职能范围,但是,由于劳动者与用人单位的权益具有一定的不平等性,且劳动者需要承担的风险高于用人单位,劳动者规避风险的能力也要低于用人单位,因此,劳动保障监察工作更要重视劳动者合法权益的保障。地方政府不能为了追求当地经济的发展而忽视对劳动者合法权益的保护。对于劳动保障监察人员接受用人单位的贿赂,因为个人的一己之私利对用人单位的侵权行为坐视不理的现象要依法依规进行严厉打击,同时也要切实加强劳动保障监察执法人员职业道德的教育。需要指出的是,当今中国,是一个既高度分化又相互依存,既高度整合又价值多元的社会③,在调整劳动关系的手段上也呈现出多元性,其中国家管制与当事人自治是可以相互结合的手段,一方面,国家以公权力介入的方式,维护劳动者的生存利益。另一方面,劳动者还可以通过组织工会的形式依靠集体的力量争取自己的利益。④因此,政府的重视不仅体现在政府自身对侵害劳动者合法权益的事件进行直接的查处上,还体现在大力指导、扶持有利于保护劳动者合法权益的非政府组织的发展等方面。

(二)完善劳动保障监察部门的领导体制

为了解决劳动保障监察部门和地方政府的隶属关系而导致劳动保障监察部门难以独立行使劳动保障监察职权的问题,立法应该把劳动保障监察部门的双重领导体制变更为单一的垂直领导体制,由上级劳动保障监察部门直接领导下级部门,这样劳动保障监察部门无论在人员上还是在经费来源上都不会受制于当地政府,当出现了地方政府与用人单位沆瀣一气的现象的时候,劳动保障监察部门就可以直接对政府的行为进行监督和制裁,或者直接告知上级的监察部门。如此制度设计的好处是:第一,有利于维护法律实施的统一,维护法律的尊严。我国经济社会发展的一个重要特征就是地区不平衡,不同地区之间的执法尺度也宽严不一,在属地化管理模式下,难免会出现同案不同处理结果的情况,从而妨碍法律的统一和尊严。第二,有效维护劳动者的合法权益。在属地化管理模式下,一些地方政府可能更多地关注招商引资的数量和GDP的增长幅度,而忽视劳动者合法权益的保护。而劳动保障监察部门因在人财物等方面受制于地方政府,而不敢放手查处企业以及其他用人单位侵害劳动者合法权益的案件,从而影响劳动者合法权益的保护。

(三)赋予劳动保障监察部门以行政强制权

如前所述,劳动保障监察部门缺乏行政强制权,就会导致劳动保障监察部门的执法效果大打折扣,因此,法律应该赋予劳动保障监察部门以行政强制权。只有在立法上予以明确,政府对劳动保障监察部门的重视程度才会提高,用人单位才会意识到自己的违法成本远远高于其侵权成本,才会配合劳动保障监管部门的执法。详言之,一是我国劳动保障监察部门在查处企业或者其他用人单位克扣、拖欠劳动者工资、拒不缴纳社会保险费,查处职业介绍机构骗取求职者中介费等劳动违法案件时,如果有证据证明有关违法主体有逃匿或者转移财产的可能,劳动保障监察部门有权直接采取查封、扣押违法主体价值相当的财产。二是在企业或者其他用人单位恶意拖欠工资,以致劳动者基本生活都难以为继等特殊情况下,可以先予强制执行处罚决定。三是对拒不执行劳动保障监察处理决定者,劳动保障监察部门有权予以强制执行。

(四)提高劳动保障监察人员的综合素质

拥有一支专业素质较高的执法人员的队伍,是劳动保障监察部门提升其执法能力和水平的重要保证。因此,解决劳动保障监察中存在的问题,最重要的便是要提高执法人员的综合素质。首先,应当提高进入劳动监察保障部门的选拔标准。在招录工作中,严格遵守现有法律法规,综合考虑专业、学历、工作经历、学识和个人能力等因素择优录取,坚决杜绝违规进人。⑤其次,要建立起一个科学合理的培训体系和考核体系,要争取将执法人员培养成为既懂法律又懂经济和管理的复合型人才,以适应时代的需要。最后,完善对劳动保障监察人员的考核评价机制。将任期考核与平时考核、年度考核相结合,扩大劳动者的评价权重。将考核结果作为对劳动保障监察人员培养、使用、奖惩等的重要依据。⑥

四、结语

劳动者作为为社会创造财富和价值的人员,他们的权利理应得到保障,劳动保障监察部门的设立适应了保障劳动者权益的要求,但是就我国目前的劳动保障监察工作的发展而言,依旧还存在着诸多的问题。因此,笔者认为应当从提高政府的重视力度、改善劳动保障监察部门自身的领导机制,赋予其行政强制权,以及提高执法人员的综合素质等方面入手,不断提升劳动保障监察工作的实效。唯有如此,劳动者的合法权益才会得到切实的保护。

作者:梁希瑀

劳动保障督查中的问题与对策责任编辑:张雨    阅读:人次