教育经费投入问题分析范文

一、义务教育经费投入总量不足

改革开放后,随着多元化办学体制的出现,教育费附加的征收,非义务教育阶段成本分担制度的建立,形成了多渠道筹资的教育财政制度。2000年我国教育经费总收入为3849亿元,其中财政预算内教育经费为2086亿元,占教育经费总收入的54·2%,其中用于义务教育的投入为1085亿元,占预算内拨款的52·0%。相比之下,义务教育阶段在校生合计1·93亿人,占各级各类学校在校生总数的78%,义务教育财政拨款所占比例较低,我国义务教育经费投入短缺,尤其是贫困地区和农村投入不足的问题还没有得到根本解决。我国的《义务教育法》、《教育法》确定了实施九年义务教育的目标,在评价我国义务教育经费是否充足时,应按照实施九年义务教育的最低办学要求来衡量。我国义务教育经费不足是显而易见的,突出表现在以下几方面:

1·教师工资不能按时发放。拖欠中小学教师工资,是多年来未得到解决的问题。据国家教育督导团办公室报告,全国除大中城市和部分沿海经济发达省份以外,都不同程度地存在拖欠教师工资问题,而且拖欠面越来越大、拖欠时间越来越长。仅河南一个省,1999年春节前就累计拖欠教师工资2·05亿元[1]。据全国教育工会1999年上半年的调查,全国有2/3的省、自治区、直辖市拖欠教师工资,拖欠时间最长超过一年[2]。另据教育部不完全统计,截止2000年4月,全国22个省、自治区和直辖市的拖欠教师工资总额已达到76·68亿元。目前教师工资拖欠范围之广、数额之大、时间之久为建国以来所鲜见。这个问题不仅严重影响到义务教育的健康发展,还会给社会安定带来重大隐患,是一个亟待解决的问题。

2·基本办学条件得不到保障。由于经费不足,相当多地区不具备义务教育的基本办学条件。据全国人大执法检查组的报告,在中西部地区,学校危房比例仍然较高,有的甚至达到10—15%以上。另据国家教育发展研究中心的抽样调查,样本小学按教学大纲开出所有课程的占87·2%,课桌椅残缺不全的占37·8%,实验教学仪器不全的占59·5%,教室或办公室有危房的占22·3%,购教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32·5%;样本初中按教学大纲开出所有课程的占21·8%,课桌椅残缺不全的占45·9%,实验教学仪器不全的占70·3%,教室或办公室有危房的占28·8%,购教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的占35·0%[3]。因此,仅从保证义务教育的公平和质量来说,应当努力改善广大中西部农村地区,尤其是不发达贫困地区的义务教育办学条件。同时,我国义务教育经费投入不足还使得教学仪器设备达标学校的比率(1998年小学为42·4%,普通初中为68·3%)、教学分组实验达标学校的比率(1998年小学为36·3%,普通初中为64·6%)和图书配备达标学校的比率(1998年小学为59·2%,普通初中为69·1%)都比较低,[4]经济不发达的农村地区以上比率尤甚,这严重影响了我国义务教育的质量。

3·农村地区实行的税费改革使义务教育投入面临更大的短缺。农村税费改革是党中央、国务院为切实减轻农民负担,规范农村税费制度,从根本上治理农村各种乱收费、乱集资和乱摊派,保护和调动农民积极性而做出的一项重大决策。虽然此项改革得到了广大农民的衷心拥护和支持,但它直接冲击到我国现行的义务教育财政管理体制。于80年代中期在农村建立起来的“三级办学、两级管理”模式之所以能够有效运转16个年头,其赖以运转的基础和保证是多渠道筹措教育经费的教育财政机制,即征收农村教育费附加和教育集资。而税费改革后取消了该类经费来源,使得原本就基础薄弱的农村义务教育面临着严峻的生存挑战。在实行税费改革试点的地区,以安徽省怀远县为例:该县1998年的教育投入总量为8901万元。2000年该县教育财政拨款6419万元,比1998年的4970万元增加了1449万元,但因取消了教育费附加和教育集资3931万元,其投入总量相比1998年减少了2482万元,降低了30%。再以长丰县义井乡为例:2000年该乡教育财政拨款199万元,比1999年的141万元增加58万元。取消教育费附加和集资147万元,投入总量比改革前的288万元(不含收费)减少89万元,降低了31%。安徽全省在税费改革前后义务教育投入减少3·12亿元,即使能够通过财政渠道补齐缺口,也仅仅只能维持税费改革前农村义务教育的规模和水平。若考虑到该省面临小学改制、初中入学高峰和危房改造等艰巨任务以及“普九”欠债、拖欠教师工资等隐患,如此巨大的经费缺口会引起农村义务教育的滑坡(数据来源于教育部财务司)。

另根据湖北省教育厅财务处的统计,1999年湖北省预算内教育经费拨款为50·35亿元,占教育总支出120·15亿元的41·91%;多渠道筹措教育经费69·80亿元,占教育总支出的58·09%。多渠道筹措教育经费与预算内教育经费之比为1·4∶1。而农村教育费附加和农村教育集资又在多渠道筹措经费中占较大比例,1999年湖北省农村教育费附加按1·5%的征收比例,应征17·95亿元,占全省财政性教育经费68·02亿元的26·39%;全省社会集资办学经费7·19亿元,占财政性教育经费的10·57%。应征教育费附加与农村教育集资两项投入合计可达25·14亿元,占全省财政性教育经费的36·96%。如果全省教育经费剔除省本级投入(主要用于高教部分),则农村教育费附加和农村教育捐集资占全省农村财政性教育经费的75·63%,全省农村财政预算内教育经费与农村教育费附加和农村教育捐集资之比为1∶1·72。如果取消教育费附加和教育集资,则全省各级财政预算内教育经费除按正常速度增长外,每年至少还需另增加28·7亿元(数据来源于湖北省教育厅财务处)。由此可见,农村税费改革地区引起的教育经费短缺,对比较依赖于教育费附加和集资的农村义务教育产生了很大的冲击,如不妥善解决,将会造成我国农村,尤其是贫困地区农村义务教育的滑坡。

4·我国义务教育经费总缺口数额巨大。由于没有义务教育阶段的生均支出标准,要精确估计我国义务教育的经费缺口相当困难,但可以作如下粗略的估计:

以1999年为例,当年“一片”地区(北京、上海、天津、辽宁、吉林、江苏、浙江、山东、广东)九省市基本普及九年义务教育(除6个县未经验收),假定以上地区不存在义务教育经费缺口。现以其中生均义务教育经费支出水平最低的山东省的生均义务教育经费支出为标准,计算未普及义务教育省、区所需的义务教育经费总支出(义务教育适龄儿童数×生均义务教育支出标准),然后减去当年这些省区义务教育经费的实际支出,即为义务教育经费缺口,按此法计算的经费缺口约为340亿元。考虑到由于部分省区的省内义务教育发展水平差异较大,可能会出现实际支出高于计算的标准支出而该省尚未“普九”的情况,因此340亿元实为最保守的估计,占当年义务教育经费总支出(1417·8亿元)的24%。可见,我国义务教育经费投入的短缺是相当严重的。

二、义务教育经费负担结构不合理

义务教育是最基础的教育阶段,负担的教育任务也最重,而我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低。如表1所示,义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60%,而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30%,即使是在义务教育投入中所占比例也年年下降,2000年已不足50%。由于义务教育的基础性地位和我国农村义务教育的沉重负担,这样的经费投入比例显然不合理。

义务教育属于公共产品,应当由政府提供。在我国义务教育经费总量中,政府财政预算内拨款所占比重一直维持在50—60%之间(见表3),剩下的40—50%的经费要通过捐、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式,由农民、企业和受教育者负担,这显然与政府应“提供强制、免费的义务教育”这一职能不相适应。相比之下,作为准公共产品和非义务教育阶段的普通高等教育,政府却负担了70%以上的经费。中国大学生人均国家拨付的经费近9000元,而小学人均国家拨付的经费只有530元左右,显得政府负担的义务教育经费比重更低。政府过于偏重高等教育而忽视中小学教育,这显然违背了义务教育的原则。

在政府所负担的义务教育经费中,中央和省级政府负担太少,绝大部分义务教育投入都来自县以下地方政府。根据目前我国的财政统计和教育经费统计很难准确计算出各级政府的义务教育经费负担比例结构,但根据个别地区和一些抽样调查数据,可以作出粗略的估计。1997年,中央财政对地方转移支付的教育补助专款(含贫困地区义务教育工程专款、师范教育专款、义务教育专款、特殊教育专款、民族教育专款、贫困地区助学金和城市教育费附加专款)为11·13亿元,约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1·5%。[5]1999年湖北省预算内义务教育经费支出中,中央的财政补助约占1·5%,省级约占1·2%。[6]另据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县抽样调查,1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%,县财政约占9·8%,其余78·2%为乡村负担。[7]

在农村义务教育总投入中,政府财政拨款所占比例也不高。近年来由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜而有所增加,但最高也只达到64·96%,还是有相当部分的经费需要通过农村教育费附加、教育集资、学杂费等非政府渠道来筹集。在我国目前的教育分级管理体制下,义务教育实行县、乡、村三级办学,县、乡两级管理。广大农村地区的义务教育主要依靠乡、村两级来办,而村一级没有财政,乡一级又是各级财政中最薄弱的一级,这就使得义务教育这项最重要的国民素质工程缺乏政府财力保障。由于经费投入得不到保障,必然会使各学校通过各种手段来弥补经费缺口,中小学乱收费现象也就难以避免,同时也加重了农民和受教育者的负担。由此也可看出,我国现行义务教育经费主要依靠县、乡财政和农民负担,中央和省级政府在义务教育投入上承担的责任很小。

虽然我国已颁布了《中华人民共和国义务教育法》,但是对义务教育的投入却相对在减少,义务教育经费和预算内义务教育经费的增长速度都要低于学杂费的增长速度(见表4),经费投入中财政主渠道的作用在逐渐弱化,在这方面政府显然有不可推卸的责任。

中国基础教育财政的分权化改革虽然调动了各级地方政府发展教育的积极性,但同时也产生了一些负面效应。由于为基础教育筹集经费的责任已被转移到县及县以下的基层地方政府,中央和省财政开始把绝大部分资源投放在非义务教育特别是高等教育上。在多渠道筹集教育经费的借口下,地方政府很容易推脱自己应该承担的发展义务教育的责任,由此导致近年来许多地区出现中小学教师工资严重拖欠,以及义务教育基本办学条件得不到保障等现象。同时,由于基础教育财政的层层下放,而中央和省级政府又没有采取有效的政策手段来平衡地区之间的义务教育财政能力上的差异,在这种情况下,地区经济发展的不平衡就必然会引起地区间教育投入水平的不平衡,而地区间教育投入水平的不平衡又必然会引起地区间教育机会的不平等。

三、义务教育经费投入在区域间和城乡间严重不平衡

我国幅员辽阔,各地区的自然条件、文化差异都很大,历史上就自然形成了一种极端不平衡的发展格局。自80年代中期我国义务教育财政体制实行地方分权改革以来,教育经费管理权限下放极大地调动了地方发展义务教育的积极性和主动性,大大地加快了我国普及九年制义务教育的进程。同时,新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动,又使得我国义务教育投入出现了地区差异。进入90年代以来,尤其是分税制改革后这种差异越来越大,义务教育投入在城乡和区域间的分配严重不平衡,这对我国义务教育,尤其是农村地区义务教育发展水平和质量产生了不良影响。

1·义务教育投入的城乡差异。

我国义务教育投入在城乡间的分配极不平衡,主要表现在基本的办学条件和生均教育经费支出的差距上。以1998年为例,全国城镇与农村小学校舍共有危房面积6202043平方米,农村地区5093800平方米,占总面积的82·13%,城市和县镇占17·87%,其中城市地区仅只占危房总面积的5·9%;农村地区普通初中危房比例为0·93%,普通小学危房比例为1·03%。而同期城镇普通初中和普通小学的危房比例分别只为0·63%和0·58%。①此外,在我国非政府义务教育投入中,居民个人负担的义务教育经费城乡有别。城市居民除了负担子女的学费和其它学校收费外,不再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学费和其它学校收费,还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。1998年农村教育费附加总额为165亿元,平均每个农村劳动力负担近33元。另外,义务教育基建费在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划,或通过其它渠道筹措;而在农村主要由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村予以补助,这就形成乡政府在经县政府批准后集资办学,实施危房改造和修缮、新建校舍,因此,农民负担了新校建设和危旧房改造、修缮的大部分支出,政府则负担很少。1998年全国农村农民教育集资53亿元,平均每个劳动力负担近11元,这就使本来就经济落后的农村地区背上了沉重的财政负担,使义务教育的有效实施面临重重困难。

2·义务教育投入的区域差异。

从1994—2000年的预算内生均事业费和公用经费基尼系数变化情况来看,存在着明显的上升趋势,尤其是预算内生均公用经费基尼系数在2000年小学和普通初中均已超过0·5,说明地区间政府对义务教育财政投入的不平衡程度逐渐加剧。由于公用经费主要用于学校基本教学环境和办学条件的维持和改善,如果公用经费不足会导致学校教学缺少必要的教学用具、办公用品,无法及时对校舍、操场和教学仪器设备进行修缮和保养,从而影响学校的教学质量。而如今在我国义务教育阶段生均公用经费水平总体偏低的情况下,区域间生均公用经费的巨大差距已经严重危害到义务教育的公平。注意到这几年是我国分税制财政体制平稳运行的阶段,中央财政收入占总财政收入的比重在逐渐增加,地方财政收入绝对数也有相当程度的增长,而就在财政收入普遍增长的同时,地区间义务教育发展差距反而扩大,说明各地区在财政能力、政府对教育投入的重视和努力程度,以及义务教育支出成本上依然存在着较大的差异。义务教育虽然属地方政府事权范围,应该主要由地方政府财政负担,但是在现阶段,地方政府的财力和事权范围显然存在着很大程度的不对称,政府提供相对均衡的义务教育这种公共产品的职能没有得到应有的体现。

由以上分析可以看出,我国义务教育经费投入总量不足,政府负担义务教育经费,尤其是农村义务教育经费的比例过低,义务教育投入在城乡和区域间的严重不平衡是阻碍当前义务教育发展的最大障碍。如何切实保障义务教育经费投入,合理确定各级政府分担义务教育经费的比例,保持地区间义务教育均衡发展是今后亟待解决的主要问题。