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公共管理伦理学可能性

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一、“公共管理伦理学”是公共管理的伦理学

在科学分类中,作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中,大致有着相类似的伦理关系,以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家,它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异,对于社会的存在来说,往往还是相对表面的现象,在更深的层次上,他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念,有着不可怀疑的一致性。所以说,伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中,每一个时代的人们,都在重复地谈论着同一话题。这表明,在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上,伦理话题都是最具普遍性的话题。

但是,伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪,一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化,社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样,科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下,伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实,存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面,重复着以往时代的伦理话题继续加以研究,依然是伦理学的主流,甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面,关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣,人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型,提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学,它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学,并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

“公共管理伦理学”是一门新学科,它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中,人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学,但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论,行政体系是建立在工具理性的基础上的,它的基本特征表现为对科学性的追求,所以,以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来,行政管理的问题开始出现了社会化的趋势,它不再仅仅是属于政府专有的管理形式,而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候,传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况,因而需要改革和调整。一方面,使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式;另一方面,这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求,要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样,就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见,公共管理是从传统的行政管理中发展而来的,但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它,它是一种新型的管理形式,根据管理学的术语,干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的,是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言,它的出现决非历史的偶然,更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式,是历史发展的必然结果。从逻辑上讲,管理的历史是与人类的历史一样久远的,有了人也就有了管理。因为,人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看,单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想,一个单个的人可以从猿进化为人,从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人,离开了社会的整体,就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人,他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中,必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期,这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单,毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以,我们说,即使在最为原始的人类社会中,也必然存在着管理关系,有着管理活动。

行政管理是随着国家的出现而出现的。当然,在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是,如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话,那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候,实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的:(1)有着相对固定的行政等级序列;(2)有着相对固定的行政管理人员;(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权;(4)最为根本的,还是出于社会秩序的需要而从事的管理,这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看,行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理,它所服务的是社会长远利益或根本利益,在迄今为止的社会历史过程中,这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。

行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化,或者说,行政管理的出现是社会分化的结果,当社会分化为不同的领域,社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化,都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内,行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的,是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围,也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理,它的外部功能极其有限,在国家政权的运作体系之外,存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等,这些管理与行政管理联系并不紧密,同时存在很大差异。当然,从历史上看,在特定的历史条件下,惟有行政管理发展比较充分,其它形式的管理对于管理史的研究来说,都具有加以考察的价值。

从抽象的意义上说,行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内,行政管理作为阶级统治的工具而存在,一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性,虽然在中国发明了科举考试,对于校正行政管理的排外性起了一定的作用,但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来,随着服务于统治目的的行政管理的出现,出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中,包含着行政管理更多地接受公共的参与,更多地接受社会的监督,甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上,管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以,近年来,人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是,管理行政并不是人类行政管理的终极形态,更高级的行政管理模式应当是服务行政,对于这种全新类型的行政模式来说,国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能,而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理,它是一种从属于服务的目的而建立起来的,不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的,而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发,为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政,只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想,在20世纪后期的行政改革中,我们常常看到这种理论渴求和呼吁,而且行政体制的重塑,在许多方面反映出了这种趋势。

二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”

近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述,而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文,提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想,实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见,被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而,行政管理学的提出,本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说,自威尔逊开始,行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用,都进入了学者们的研究范围,成为专门研究的对象。这样一来,行政管理的经验可以得到及时的总结和概括,而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以,对20世纪行政管理的研究,往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。

我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想,这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见,而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议,是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的,反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如,行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理中特殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等,这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以,威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。

行政学作为一门独立的科学出现以后,为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间,使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来,从而推动了行政学的发展。近年来,人们开始研究行政(管理)学100多年来的发展历史,提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实,近100多年来,行政学的发展是一个渐进的过程,虽然这种渐进与其它学科相比,速度是极快的,但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型,则有着夸大的嫌疑。因为,就其根本来说,行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天,行政管理的概念已经泛化,行政管理的形式已经社会化,人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述,而是发明了“公共管理”这个概念。但是,这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广,与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比,还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后,我们才能说,行政管理学实现了一场范式革命。

在这里,我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为,在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法,在管理行政的理论模式中,如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话,那么,是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”;“西蒙范式”;新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。

威尔逊—韦伯范式是现代行政学的传统范式。如上所述,威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想,并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为:行政与政治不同,“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情’,‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’,但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于这种认识,他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为,政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。他说:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”[2]而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下,关于行政体系的专门研究才能成为可能;也正是在这一政治与行政二分的前提下,韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为,在政治与行政二分的原则下,行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。

虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来,但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子?行政程序应当从属于什么样的具体原则?行政人员之间应当是什么样的关系?这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的,作为一个社会学家,韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式,以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察,韦伯找出了理想的官僚制模型:它在组织形式上,从属于科学性的原则;在体制设置上,从属于形式合理性的原则;在运作程序上,从属于合理—合法的原则;在组织成员的行为方式上,属于建立在权威基础上的集权类型;在组织成员的关系上,属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点:(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工,按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下,同时,由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责,提供必要的权力,需要有明确规定的必要的强制性手段,其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则,必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则,管理当局的成员与组织财产要明确分离,办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务,它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权,只受有关准则的指导,但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员,根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人,基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述,才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明,才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。

但是,我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的:第一,政治与行政是两个不同的领域,政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达,无疑是通过公共政策进行的,也就是说,政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域,而行政管理则属于对国家意志的执行,这样,决策与执行是分属于不同的领域的,被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二,在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中,我们看到,行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标,服务于科学化、技术化的形式合理性,被突出到了一个极端的地步,一切个人的主观判断和价值因素,都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展,只能有一种结果,就是追求公共行政体系的科学化、技术化,否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展,作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中,突出法律制度的因素,用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义,是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以,威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。

我们提出“西蒙范式”,是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看,西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中,管理学家们强调研究目标的科学依据问题,但是,认真地考虑起来,任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且,我们可以说,目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开,其价值特征也就愈益突出。所以,任何决策都是以突出价值因素为特征的,无论怎样强调决策的科学化,都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说,价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见,在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了,就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量,只有在公共行政之外,即为公共行政的行为体系提供动力的源头,才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话,虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见,只是在《管理行为》等著作中对政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是,当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时,实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是,对于整个公共行政的体系而言,科学与价值是相统一的。

属于“西蒙范式”的意见也包含着政治学家们的看法,罗伯特·达尔从政治学的视角来考察行政管理的问题时也提出了相似的观点。他在《经典公共行政科学的三个问题》中,对行政学研究排除价值的考量表示了极大的怀疑,认为在公共行政的实践中片面追求效率目标而不考虑价值因素是不可能的。当然,作为一个政治学家,他对管理的认识是片面的,他以为纯粹的管理是可以不考虑价值因素的,而公共行政不是纯粹的管理,它必须考虑价值的问题。其实,作为科学抽象“原本”的现实社会实践,是一个综合为一的总体,何尝存在过纯粹的管理,即使对于管理而言,价值因素也是必须加以考虑的。当然,达尔关于公共行政要比私人管理更多地考虑价值因素的意见是对的。[3]因为在公共行政的领导中,人的社会行为更多地是从属于公共目标,要求行为的主体尽可能地提供更多的公共支付,以适应公共行政在历史的承袭过程中所拥有的文化环境等因素的要求。

“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的价值因素的思想之所以能够产生广泛的社会影响,得力于一批年轻的行政学家们,那就是曾经轰动一时的所谓“新公共行政运动”。“新公共行政运动”把“西蒙范式”中要求突出价值因素的愿望具体化为公共行政能否维护社会公正和促进社会公平的问题。从这个角度来思考问题和考察现实,他们发现,在行政管理的过程中,行政人员的“价值中立”只是一个神话,回避社会公平的问题,不仅不能使公共行政在效率方面做是更好,反而会做得更坏。根据新公共行政运动的看法,与其回避这个问题不如正视这个问题,那就是在提出公共行政的效率目标的同时,也要提出公共行政的社会公平目标。“新公共行政”的这种立场可以看作是“西蒙范式”的典型化,它把西蒙等人在公共行政中考虑价值因素的要求明确化为公共行政价值目标的提出。对于一切行为体系来说,目标的转变也就意味着行为方式、方法的重大转变。“新公共行政运动”在确立公共行政的价值目标的时候也是这样。所以,它提出了一系列从属于这一目标的公共行政体系的改造方案。对于行政学这门学科的发展来说,新公共行政运动的出现给人们留下的最为深刻的印象是“行政伦理学”的研究一下子成了时尚。从这一点也可以看出,“新公共行政运动”实际上已经可以看作是“西蒙范式”的完成形态。

继“新公共行政运动”之后出现的“新公共管理运动”不仅是一场行政改革运动,而且与实践中的行政改革相伴的理论探索也可以看作是一种新的行政学范式。在某种意义上,这一理论实现了对20世纪行政学发展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”,是因为它不想在理论上实现对既有的行政学理论作出全面的批判性反思,不是希望通过提出新的理论原点来实现对已有理论的突破,而是着力于解决现实所提出的问题,根据解决现实问题的需要来对已有的理论作出评价。所以说,新公共管理运动更加突出了美国传统的实用主义精神,是美国文化开始在公共行政领域中张扬的典型表现。由于新公共管理不注重理论建设,只着力于解决现实问题,所以,它实际上是一个缺乏理论的理论范式。正是这一点,决定了它有着自己的特点,既模糊了不同领域和不同学科的边界。从学科的角度看,当新公共管理把视线放在解决现实问题上的时候,它是不考虑学科之间的区别的,无论是经济学的、政治学的、社会学的和管理学的,任何理论、观点,只要是对于解释和解决公共行政实践中的问题有所启发,它就毫不犹豫地加以吸收和利用,从而模糊了专门研究政府管理的行政学与其它学科之间的界限。从实践的角度看,当新公共管理解决现实问题时,它并不考虑这些问题的性质,不考虑它是属于哪个领域和哪个部门,它只考虑解决这些问题的可行性方案。这样,政府中存在的问题并不被看作是与政府的性质联系在一起的,而是与其它部门的问题都一样的,所以,解决其它部门中所存在的问题的方式、方法,也可以应用到政府部门中来解决政府中的问题。这实际上是在观念上模糊了政府与其它部门之间的界限。结果,政府只是被放置在与私人部门的区别中,才有着自己的特点,在公共领域中,它也被作为一个公共部门来加以看待,其它公共部门的运行方式、处理与私人部门之间关系的经验,也可以被吸收到政府中来,政府在管理方面的经验以及任何一个方面的创新,都可以推广到其它的公共部门中去。以致于行政管理这个概念已经不再适应于描述行政人员的行为体系,只有使用公共管理的概念才能反映出这种泛化了的行政管理的特征。可见,新公共管理所意味着的是一种新的管理模式,是对传统的行政管理的突破。不管今天或以后人们对新公共管理运动作出什么样的评价,它泛化行政管理的成就将会作为一种历史趋势而保留下来。所以,我们今天在研究与政府相关的问题时,以及在从事相关的学科建设的时候,必须立足于这样的学科发展现实。必须从公共管理的大视野中来考虑问题。

通过上述的考察,我们看到了行政学的发展和从行政学到公共管理学的演进历程。“西蒙范式”的积极意义是提出了公共行政中的价值问题,提出了对政府进行伦理考察和定位的可能性。而新公共管理则进一步把政府公共部门化,在模糊政府与其它公共部门的界限的同时,也突出了公共管理的公共特征。所以,新公共管理是悄悄地把价值问题放在了现实问题的解决过程之中了,如果对这个过程加以理论思考的话,那么,建立公共管理伦理学的现实根据就变得非常充分了。

【参考文献】

[1]国外公共行政理论精选[M].中共中央党校出版社,1997.14-15.

[2]古德诺.政治与行政[M].华夏出版社,1987.12-13.

[3]陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社,1999.9-10.

公共管理伦理学可能性责任编辑:小胥老师    阅读:人次
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