教育行政管理论文范文

教育行政管理论文范文第1篇

地市政府在职业教育管理中具体职责体现在20世纪90年代以来国家出台相关政策中。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出:各级政府及中央与地方的各有关部门要对职业技术教育分工负责。……发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县。在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业(工种)设置、招生、毕(结)业生就业安置及中、长期规划。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出:中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。县、乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹规划经济、科技、教育的发展。1996年，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定:县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。对地市政府责任有明确规定的是2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》:强化市(地)级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市(地)级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育;要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极发挥市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。省(自治区、直辖市)所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市(地)联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。2010年颁布的《规划纲要》中明确提出，政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适宜。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。根据以上政策文本，我们可以讲地市级政府在职业教育管理方面职责概况为:规划、统筹、监督和保障等。

二、地市职业教育行政管理的调查

地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何?地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥?就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。

(一)地市政府表面重视职教，实际重视普教。

职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中;81%的地市每1－2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。

(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。

长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。

(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。

统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。

(四)地市政府主导力度大，学校自主权不足。

政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自主权，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。

三、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议

地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。

(一)落实政策，责任到位。

地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析:一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展;另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。1．地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。2．地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任:省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行;地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。3．地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果;而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差;更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费(每年约300万元)设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。［1］在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2000元至6500元不等;25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。

(二)职能转变，简政放权

职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自主权，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤:市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%－30%(高职为30%)，用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10万人，2015年为58．25万人，2020年是64．95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。［2］职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立;2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育;另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构———潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督;对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。

(三)统筹管理，优化配置。

教育行政管理论文范文第2篇

1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的官僚主义和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。

二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革

建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。

三、结束语

教育行政管理论文范文第3篇

1、管理观念不能够紧跟高校发展的需要，缺乏系统化和科学化的理论指导。高校管理部门较为繁杂，而权力又相对集中，传统的管理观念已经不能够符合高校发展的需要，再有，相关工作人员所学专业与行政管理岗位不能够有效衔接起来，没有掌握系统化的专业知识，对教学者和学生当作是管理对象的事情时有发生，在管理过程中没有及时发现存在的问题，工作方法长期没有创新，在执行相关管理制度过程中不能够全身心投入，而这些都是影响工作效率的原因所在。

2、行政权力过大，官僚主义没有得到有效遏制。当前形势下，各大高校行政管理体系大多都依据政府管理模式，换一种方式来说，学校的行政组织机构和工作人员两者之间构成金字塔结构。严格要求下级绝对服从上级指示，权力方面过于集中，虽然说金字塔管理体系确保了高校各项工作的有效运行。但是从深层次上说，其显现出来的弊端也是不可忽视的，而资源大多掌握在行政部门中，下级职员要想获得好的发展必须要让上级领导看到自身成绩，使得无条件服从上级命令，导致在工作中自身很少考虑到如何利用科学管理方法来提升管理效率，为了讨好领导做出一些有损高校利益的事情也屡见不鲜，根本上降低了高校行政管理的效率。

二、当前形势下解决我国高校行政管理中存在问题的措施分析

1、更新管理理念，提高相关管理人员的素质，确保行政管理制度落到实处。在传统高校行政管理理念下，人是作为一种部门的资产而并非一种具有创造性的资源存在的，其采取管理模式可以称之为是“大锅饭”的管理模式，忽视了人力资源开发和管理的重要性，严重挫伤了工作人员的积极性和创造性。要想根本性提升管理人员的综合素质，其首要任务提升其政治素养，摆正他们心态。再者高校行政管理人员要加强自身学习，努力完善自身知识，掌握新的技能与方法，更好的处理行政管理中的各项工作，最终促进学校发展。

教育行政管理论文范文第4篇

关键词：高职院校行政管理体制问题根源创新

高职院校行政管理是指高职院校凭借其结构和制度，通过组织、计划和实施等行动，积极发挥管理功能，引导全体师生员工，充分利用学校所有的资源，有效完成学校以教学为主中心的各项任务，实现其预定目标的组织活动。高职行政管理的基本目标是通过提高管理效率和质量，实现高职院校的目标。高职院校行政管理体制是高职院校行政管理运行的保证，因此，合理的行政管理体制是高职院校发展的关键。

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入等问题，这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的，机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学，管理组织执行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

行政权利泛化是我国高校行政管理中一直存在的问题，而高职院校尤为突出。行政权力的泛化导致学术权力缩减，进而形成了学术权利日渐服务于行政权力的局面。“官本位”而不是教学、科研本位的观念普遍存在，具体表现在一线教师的业务诉求无法得到满足，或者是学术专家的合理意见无法有效地被采纳。行政权力泛化成为影响我国高职院校发展的重大障碍。

1.3行政管理专业化程度不高。

教育行政管理专业化是世界范围内教育管理体制改革的重要趋势，主要体现在组织机构机构专业化和行政管理人员专业化两个方面，其中关键是后者。行政人员的专业化欠缺突出表现为行政人员通常是管理和教学双肩挑、教师和行政人员之间转换频繁和行政人员进入门槛低。我国高校行政管理人员通常有两个极端，或者转为专职教师，或者充满“官本位”

的思维，缺乏服务意识。

1.4行政组织结构不合理。

我国高职院校组织结构大都沿用传统的金字塔式的科层治理结构，其特点是由高层到底层层层节制，呈金字塔状分布，权力集中向塔尖的高层，学校通过行政命令，利用行政组织实施管理职能。这种组织结构的弊端是容易滋生权力崇拜，结构呆板，阻碍组织成员的创新能力。我国高职院校除了上述问题外，长期学术权力附属于行政权力的现状与现行的行政组织结构是密不可分的。

2.高职院校行政管理体制存在问题的根源分析。

2.1定位不明确。

我国高职院校通常沿用中专的管理模式或借用普通高校的行政管理体制，办学定位不准，办学理念模糊，具体体现在专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设、学生管理、校园文化建设等或者没有达到高等职业教育水平，或者不能满足当前高职院校教学与实习的需要。

2.2行政管理体制落后。

我国教育体制中教育行政主管部门与所属高职院校之间是领导与服从关系，具有明显的科层制管理特征。学校活动大都遵循国家或主管部门的指令，形成了按行政机构规则办事的运行机制，这种局面自然地延伸到学校内部管理之中，从而形成高职院校行政人员官僚化，形成体制创新的障碍。

2.3行政人员绩效考核方式陈旧。

合理的考核方式可以充分调动行政人员的积极性，发挥组织的创新功能。目前大部分高职院校采用的是传统的绩效考核标准，该标准用于政府机关公务员考核，按照“德、能、勤、纪”进行考核。显然，该评价体系存在指标粗放，没有体现高职院工作的特点等问题。

3.高职院校行政管理体制创新。

3.1高职院校行政管理体制创新的基本理念。

3.1.1服务型行政管理理念。

“服务行政”一词最早由德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，国内可以追溯到20世纪90年代初台湾学者陈新民对“服务行政”概念进行的介绍。此后，大陆的一些学者意识到建立服务行政的必要性，作了一些列研究，大致总结如下：（1）在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府；（2）要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要；（3）要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体；（4）人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。改革开放以来，我国高校内部管理体制改革主要围绕高校自主权下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开。其中，加强高校行政部门的服务职能是一个具有共性的问题。

3.1.2“扁平化”组织结构。

20世纪70年代以来，新公共管理运动风起云涌，很多学者认为官僚体制模式不能解决后工业化时代政府面临的效率和责任两大核心问题，于是提出了组织结构“扁平化”。组织结构“扁平化”要求打破现行的部门界限，绕过中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标。组织结构“扁平化”的现实意义是：

减少中间层次，管理中心下移，节省管理成本，促进信息有效沟通，等等。我国高职院校普遍存在层级多、等级森严的问题，这不仅增加了学校的运营成本，而且束缚了学校行政组织的创新能力。实施“扁平化”组织结构，可以有效解决传统组织结构带来的诸多弊病。

3.1.3知识管理理论。

管理学大师彼得·德鲁克于20世纪80年代提出了知识管理理论。知识管理不仅包括对知识进行管理，而且包括对与知识有关的各种资源和无形资产的管理，涉及知识组织、服务、资产、产权、人员的全方位和全过程的管理，包括知识开发、分类、加工、共享等环节。知识管理是一种全新的管理思想，它继承了人本思想的精髓，又通过知识经济形态进行了创新。知识管理重视知识的共享和创新、重视人才和管理知识、重视组织文化建设、重视领导方式的转型。我国高职院校知识管理的理论和实践更为滞后，国外的高校已经开展得很好，它们主要强调促进知识交流与共享的技术手段在学校中的应用，以及如何将学习型组织理论应用于学校，把学校建设成学习型组织。

3.2高职院校行政管理体制创新的措施。

3.2.1转变管理理念，增强服务意识。

新形势下高职院校行政管理要按照服务型管理理念的要求，杜绝“官本位”思想，摒弃教育管理官僚化的作风，树立管理就是服务的意识，主动服务教学，服务师生；营造和谐的学习环境，学生管理中实现管理育人、服务育人的目的。要总结管理经验，从实际出发，探究高职院校运行规律，完善高职院校行政管理工作。

3.2.2正确处理学术权力和行政权力之间的关系。

高职院校必须努力形成学术权力决策、行政权力服务的学术管理模式。在学校管理工作中，高校行政部门要摆正自己的位置，树立“管理就是服务”的理念，为学术活动的有效开展提供各种服务。通过完善办学制度，改变目前高职院校评价制度过于功利、用人制度价值错位的现状，净化校园学术环境，保证学术质量，促进学术活动为科研服务、为教学服务、为生产服务。现实的做法就是通过切实推行专家或教授治校等措施来推进进政管理体制改革。

3.2.3改革现行的行政人员绩效考核体系。

高职院校行政人员人事管理是改革行政管理体制的保障，绩效考核体系是行政人员人事管理的基本标准，因此，合理的绩效考核指标是高职院校行政人员人事管理的关键。改革现行的行政人员绩效考核体系首先是要进行考核方式的改变，根据岗位的不同要求，设置细致的考核标准，合理体现考核结果的差异，结合有区别的激励措施，充分调动高校行政人员的积极性。

3.2.4运用信息化手段推进管理创新。

随着高中毕业生规模的减少和社会对高等教育要求的提高，高职院校的生存和发展面临着日益激烈的竞争，高职院校取得竞争优势的有效的方式是学校管理创新，即先进的信息技术与企业管理创新的有机结合。信息化的实施使管理工作方式和思维方式上都有所改变，为学校带来了直接经济效益的同时，也直接构成了高职院校的竞争力。

3.2.5加强质量管理意识，提升办学水平。

高职院校应当借鉴和学习现代质量管理的先进理念，增强教职员工的质量意识，在“质量工程”推进过程中逐渐提炼并形成有各自高校特色的核心价值观，建立适宜的质量文化。

当务之急是构建以学习为中心的高等教育，实现从以教学为中心向以学习为中心的转变，将教育的重心放在学生的学习，以及学生的需求上，以最大限度地开发学生的潜能。对于有人提出引入ISO9000质量管理体系进行学校管理，我认为是一个具有创新性的建议。

4.结语。

我国大规模开展高职教育发展时间仅十余年。从高职院校产生来看，有的是中专合并升格而来，有的是普通高校开办的高职学院，以及民办新设改制院校。我国高职院校发展的时间短、来源复杂和规模庞大决定了其行政组织结构的复杂性。本文只是对我国高职院校行政管理体制作了一般的探讨，具体到每一所高职院校，在上述研究的基础上，须作具体的研究。

参考文献：

［1］李小芬。新形势下高校行政管理体制创新研究［J］。中国高新技术企业，2009，（7）：46-47.

［2］张秋霞。论高校行政管理质量的有效提升［J］。航海教育研究，2009，（4）：111-113.

教育行政管理论文范文第5篇

一、行政法学产生的一般规律

㈠行政法产生的事实标志

与行政有关的法律规范,可以追溯到国家产生之初。只要我们查阅历史,就可以发现这方面的为数不少的法律规范。③然而,“行政法的存在必须具备各种条件,这些条件取决于国家的形式、法和法官的威信及时代精神。”④我们认为,一个独立的基本部门法的存在,往往是以相应的法律设施的完善及有效的司法保护为客观标志的。国家的形式、法的威信及时代精神,都可以在有效的司法保护中得到体现。如果对一种规则不存在具有国家强制力的司法保护,这种规则最多只能是一种制度而不能说是一种法律。同样,如果某类规则不具有相应的独立司法保护,也就不能说这类规则已构成一个独立的法律部门。我们之所以说,中国古代礼、法不分,在法律上又民、刑不分,也主要是从没有相应的独立审判组织、没有独立的民事审判和刑事审判这一客观标志上来判断的。因此,行政法作为一个独立的基本部门法的产生,不应该只看这方面的法律规范是否存在、有多少,或者在书本中“行政”与“法”被提到过多少次,而主要应当看是否存在独立的行政审判或行政诉讼。由此看来,行政法的产生是近代以后的事,在近代以前并不存在独立的行政法这一法律部门。

从世界范围内看,行政法直到自由资本主义末期才产生。资本主义之初,法制建设的重点是宪政法制及私法。尽管在自由资本主义时期,行政法已经孕育,但可以说并未形成。在被称为“行政法母国”的法国,行政诉讼到1872年才成熟,国家参事院才成为法律上的最高行政法院,从而成为法国行政法作为一个独立部门法存在的里程碑。在德国,巴登邦于1863年率先设立了行政法院;普鲁士的行政诉讼制度则是在1872-1875年间创立起来的。⑤法、德行政法的产生,推动了其他国家行政法的产生。

我们应当指出的是,部门法是大陆法系国家及我国法学上的概念。对行政法等部门法的产生标志,我们也是从大陆法系国家及我国法学上来认定的。至于英美法系国家,并不存在部门法的划分。法学上说这些法律规范是行政法规范或别的法律规范,同案件性质的认定、法律规范的适用范围及法律责任的承担没有必然的联系,不致于导致法律适用上的错误。因此,“行政法”、“宪法”或“民法”往往只具有学科上的意义,对“部门法”的认定也可以有不同的标准。在英国,行政法的产生和发展是与19世纪90年代的行政权扩大、委任立法增多从而司法审查的频繁相联系的。在美国,尽管行政法的历史可以追溯到美国政府成立之时,确立司法审查体制的第一个判例发生在1803年,但一般认为美国行政法的产生是与独立管理机构的成立相联系的,其标志是1887年美国州际商业委员会的成立。⑥因此,英美法系法学上所承认的行政法产生时间,也是自由资本主义的末期。

当然,行政法的产生是一个过程,而不是在一时一刻突然出现在人们面前的。在行政法作为一个独立的部门法出现以前,必然有行政法规范量的增加、行政法体系的完善和相应法律设施的建立。但总的说来,行政法在自由资本主义时代只有很短的历史和很小的作用范围。

㈡行政法产生的宪政基础

宪法所赖以产生和存在的基础是一定层次的整体利益与整体利益关系。在奴隶制和封建制社会里,整体利益与整体利益之间的对立统一运动已经产生。但在当时,整体利益关系主要表现为统治阶级内部各集团、宗教、民族和区域等共同利益之间的对立统一。作为整体利益主要构成内容的阶级利益之间的对立统一虽已存在,但还没有发展成为整体利益关系中的经常性的主要矛盾。这是因为,一方面,社会生产力还非常落后,被统治阶级的利益又由于统治阶级的残酷剥削而所剩无几,几乎难以成为一种独立的力量与统治阶级的利益相抗衡,而且相应的社会意识尚未形成,还没有被集合起来并有相应的政党或组织来代表。另一方面,受生产力和自然经济的制约,当时的共同利益并不牢固,很容易被分化和重新组合,奴隶阶级和农民阶级无法成为一个自为的阶级。奴隶对奴隶主的人身依附和农民对土地的依附,使得他们的共同利益总是被统治阶级内部各集团、民族和宗教等共同利益所分化、吸收或利用,奴隶运动和农民运动往往成为改朝换代的运动。统治阶级的内部各派系通过对被统治阶级成员的种种许诺和小恩小惠来获取支持并分化被统治阶级。因此在当时,调整整体利益与整体利益关系的法律规范主要表现为维持统治阶级的内部团结及国家组织存在的法律规范,而没有、也不可能有调整阶级利益分配关系的宪法规范。到了近代,资产阶级的利益虽占据优势,但封建主阶级的利益仍然存在,更重要的是无产阶级的利益也以一支独立的力量几乎在同时登上了历史的舞台。这样,整体利益的对立统一关系充分展开了,整体利益分配关系中的对立性使得有必要以相应的法律规范来确认或调整,整体利益分配关系中的统一性使得有可能以相应的法律规范来确认或调整。于是,宪法产生了。整体利益往往就是一定阶级或集团的根本利益,涉及本阶级或集团在国家生活中的地位,因此宪法又称为“根本法”或“政治法”。⑦

“权利和义务的关系,归根结底,就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”⑧宪法上的权利义务关系只不过是整体利益关系的法律表现形式。同时,整体利益的主体并不是单个的社会成员,而是单个社会成员的组合即群体的人,因而宪法所确认的权利义务关系只能是群体或组织间的权利义务关系,而不可能是个体与个体、个体与群体间的权利义务关系。也就是说,宪法所规定的权利义务,是国家机关间的权利义务,以及国家与作为一个整体(全社会或区域、团体或政党)的公民或人民间的权利义务。由此可见,宪法关系中权利义务的主体并不是单个的人,国内外法学界中将宪法典中的“公民”或“个人”都理解为单个社会成员的公民的观点,是不科学的。

宪法的实施,为社会提供了民主和法治的氛围。然而,法治社会是一种和平的民主社会,即将冲突保持在一定秩序范围内的民主生活。整体力量的冲突和对立,如有组织的罢工、游行、集会和言论自由等,往往容易突破这种秩序的范围,威胁到统治阶级的统治。因此,统治阶级需要分而治之。同时,单个的公民或个人并不能直接、独立行使宪法上的权利。只有在将整体利益关系转换成为公共利益与个人利益关系、个人利益与个人利益关系,将宪法上的权利转换成为行政法上的权利、民法上的权利后,单个的公民或个人才能行使。这样,宪法的产生和实施为行政法作为一个独立的部门法的形成,提供了政治基础。

㈢行政法的产生

行政法的产生是与社会生产力的发展,利益的增长相联系的。然而,单个社会成员的个人利益无论多强大,都是无法与统治阶级的整体利益相抗衡的。只有当社会成员尤其是被统治阶级的社会成员的个人利益发展到一定程度,形成本阶级或集团的整体利益时,才能成为统治阶级整体利益的独立对立面和抗衡力量。这种整体利益是单个社会成员的个人利益与作为公共利益的统治阶级的整体利益这一对立统一运动得以充分展开的前提和保障。正像马克思和恩格斯所指出的:“私人利益和公共利益之间的这种矛盾,……始终是在每一个家庭或部落集团中现有的骨肉联系、语言联系和较大规模的分工联系以及其他利害关系的现实基础上,特别是在我们以后将要证明的各阶级利益的基础上发生的。”⑨同时,行政法的产生是与法本身的发展紧密相联的。当整体利益与整体利益关系,尤其是当统治阶级的整体利益与被统治阶级的整体利益有必要有相应的法律规范来调整时,国家法才从法中分离出来,独立成为一个与私法相对应的公法部门。尽管在英美法系国家,并不存在公法和私法的划分,却同样存在调整整体利益与整体利益关系的法律领域。再次,行政法的产生是与宪政分不开的。只有当各阶级或集团在国家生活中的地位和集体人权有保障并积极予以实现时,国家法才分裂成为宪法和行政法两大独立的公法部门。宪法典的制定,确立了个人自由和私有财产的神圣不可侵犯。但这些大多只是一种抽象的人权和集体的人权。只有当这种人权得到实现和保障时,即表现为具体的单个社会成员的政治自由、人身自由、人格尊严和财产权利并可获得司法保护时,行政法才形成为一个基本的独立部门法。

㈣行政法学的产生

行政法学是研究行政法现象的部门法学,是一种受一定人文精神支配的理论体系。早在18世纪末,法国空想共产主义的著名代表人物摩莱里就提出了“行政管理法”这一概念并进行了最初的研究。⑩但在当时,行政法尚未产生,行政法现象还没有丰富到足以作抽象的理论概括的程度,对行政法的论断和设想并未发展成为行政法学。

行政法学是随着行政法的产生而产生的。法国行政法学的形成和发展,与“行政法院的建立和发展紧密相连,它源自对行政法院活动的学理阐述和对行政法院判决的注释、解说。”法国最初的行政法学著作,如1918年出版的马卡雷尔(Macarel)的《行政判例要论》,就属于对国家参事院判例的汇编和整理。随着国家参事院的行政法院化,法国在各大学的法学院里开设了行政法讲座,并于1829年出版了世界上最早的行政法学教科书《法国行政法提要》。19世纪70年代,国家参事院演变成为行政法院后,法国行政法学也完成了它的创建任务,形成了以奥科的《行政法讲义》、拉弗里耶尔的《行政审判论》和迪克罗克的《行政法论》为代表的、以公共权力论为理论基础的完整的古典行政法学体系。

行政法学的产生是学科分离的结果。在17、18世纪的德国,有关行政法的论述“和行政学是混和在一起的”。在19世纪上半叶,行政法学虽然已经从行政学中分离出来,但却是与宪法学混合在一起,共同构成了德国的“国法学”。直到19世纪末,德国法学家才认识到“行政法应作为一个新兴的学问,行政法的规定‘让宪法可以在个案中得到贯彻,且变成有生命’”,行政法学才从“国法学”中逐渐分离出来,建立起独立的理论范畴和完整的理论体系。这项创建工作主要是由德国行政法学之父奥图梅叶尔完成的。他在其《法国行政法》和《德国行政法》等著作中,运用“纯法律学”的方法,通过对行政法现象中共同性素材的提炼,抽象和概括出了行政行为、依法行政、公法权利、法源、公物、行政救济、警察权力、财政权力和行政征收等一系列重要的行政法学基本范畴和原理,从而为整个大陆法系的古典行政法学构造了经典性理论体系。

行政法学在一国的产生是借鉴它国文化并结合本国国情的结果。奥图梅叶尔对德国行政法学的创建,就是在刚刚因普法战争的胜利而划归到德国版图的法国城市史特拉斯堡完成的。他的研究,就是从法国行政法和行政法学出发,以德国行政法为归宿的。近代日本在宪政上与德国具有共同的集权主义特征,日本的行政法学几乎就是德国行政法学的移植。英国行政法学的产生,则经历了从拒绝来自欧洲大陆的行政法学,到委任立法日益增多和行政裁判所纷纷设立时借鉴法国行政法学的过程。英国著名法学家戴西在1885年指出,行政法是法国的东西,是保护官吏特权的法,与英国的法治不相容。但同时代的霍兰却接受了公法和私法的划分及行政法观念,到1915年戴西本人也不得不承认行政法在英国的产生,只是仍然固执地认为行政法在英国不可能得到发展。20世纪初以詹宁斯等为代表的新一代英国法学家,对法国行政法和行政法学确立了正确的认识,进行了借鉴,并将大陆法系的行政法理论融入了普通法系的文化之中,形成了以控权论为基本理念的行政法学体系。美国的行政法学基本上来源于英国,但在创建时也借鉴了大陆法系的行政法理论,美国行政法学的奠基人、曾留学德国的古德诺的行政法理论就留下了大陆法系行政法学的痕迹。

行政法学的产生是一个过程。行政法学的产生并不是以第一篇行政法论文或第一部行政法著作的出版为标志的,而是以理论范畴的基本定型,学科体系的基本建立,相应研究和传播方法的运用,社会的基本公认为标志的。从这一意义上说,行政法学并不是在一夜之间产生的,而往往要经历一个相当长的时间,需要许多人的较大规模的共同努力。据法国著名行政法学家奥利弗的研究,法国行政法学的产生和发展经历了“潜在的创造期”(1800-1818)、“明显的形成发展期”(1818-1860)、“组织化的时代”(1860-20世纪20年代)和“成熟期”(二次世界大战后)四个阶段。“组织化时代”,也就是行政法的理论化和体系化及得到社会普遍公认的时代。可以说,法国行政法学到1860年以后才算真正完成它的创建工作,而这经历了半个多世纪的时间。德国行政法学的创建,从1842年莫尔在图宾根大学开设德国历史上第一个行政法讲座到奥图梅叶尔于1886年《法国行政法》、1895年《德国行政法》的出版,也经历了40多年的时间。在英国,从霍兰到詹宁斯,则经过了半个世纪的时间。因此,行政法学的产生是一个漫长的自然形成过程。

二、旧中国行政法学的产生

㈠旧行政法学的产生时间

我国“对行政法学的研究,大约从清末开始”。从现有资料看,早在1903年(光绪29年),商务印书馆就出版了日本学者清水澄的《行政法泛论》中文版,开明书局也出版了丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》。从这时起到1907年(光绪33年),共翻译、编译出版外国行政法学著作8部,出版中国行政法学著作4部。

到20、30年代,旧行政法学基本完成了创建工作。第一,形成了较大规模的行政法学者群体。他们包括熊范舆、陈崇基、钟庚言、白鹏飞、赵琛、朱采真、潘建卿、管欧、郑必仁、徐仲白、林从可、李用中、陈启钊、张映南、范扬、林纪东、陶天南和马君硕等。其中,白鹏飞是这一群体的代表人物,也被后人誉为“中国现代行政法学家和教育家”。他“认为法学贵在发现,不贵在创设。他不屑于记诵、探究北洋政府和国民党政府的现行行政法令,认为这是刀笔小吏的事,作为行政法学者的责任,在于探究法理,阐明它的规律。”此外,范扬、钟庚言和马君硕在当时也有很大的影响。他们著书立说,传经授道,为旧行政法学的创建作出了贡献。第二,翻译、创作了大量行政法学著作,“创设了中国行政法学体系”。到20、30年代,已翻译、编译出版了30多部(版本)的国外行政法学著作,比新中国翻译出版的行政法学著作还多。旧中国的行政法学者在翻译和借鉴国外行政法学理论的同时,进行了本土化的努力,创作、出版了40多部(版本)至今仍能查阅到的中国行政法学著作。通过这些著作,建立了行政法学总论和分论、中央行政法(如徐仲白的《中央行政法论》,好望书店,1934年版。)和地方行政法(如政法学会于1928年编写的《省行政法》)、普通行政法和特别行政法(如范扬的《警察行政法》,商务印书馆,1940年版。)、行政实体法和行政诉讼法的行政法学体系。除了教材式的系统阐述外,当时还翻译出版了行政法学专著,如日本学者铃木义男著、陈汝德译,北京大学法商学院于1937年出版的《行政法学方法论之变迁》;出版了行政法学专题研究成果,如梁泰仁著、晋阳日报社于1923年出版的《行政行为论》。另外,当时还开设了许多行政法学课程和培训班,编印了许多行政法学讲义。第三,确立了行政法学的基本范畴和基本原理。在20、30年代的中国行政法学著作中,已经确立起行政组织、公法人、行政行为、行政强制执行、行政损害赔偿、行政损失补偿和行政救济等行政法学基本范畴,阐明了行政法治、行政行为的效力、公法关系、特别权利关系、行政诉讼等行政法学基本原理。其中,白鹏飞的《行政法总论》“已对行政法有最基础之分析”和“相当清楚之阐述”,“甚且其基本叙述于今日教科书———如林纪东所撰———仍能窥得其神韵”,“为我国早期极为优异之行政法著作”。第四,贯彻了中国自己的人文精神。当时的行政法学者对行政法学的研究和教学,运用了孙中山先生的三民主义和五权分立学说。也就是说,当时的行政法学已经确立了中国自己的理论基础和指导思想,从而完成了行政法学的本土化过程。

㈡旧行政法学产生的特点

旧行政法学是在特殊的社会环境里产生的,具有与该社会环境相应的特点。

在半殖民地、半封建的旧中国,是备受帝国主义列强欺凌的时代。行政法学就是在这样的社会背景下,为了引进西方先进的科学文化和变法图强而产生的,是作为“科学救国”、“教育救国”和“法律救国”的理论而发展起来的。因此,当时的行政法学者首先在这方面作了很大的努力,翻译和出版了许多外国行政法学著作。译作的内容几乎覆盖了行政法学的各个领域,既有行政法总论(如日本学者美浓部达吉著、杨邻芳和陈思廉译、商务印书馆于1934年出版的《行政法摄要》),又有行政法分论(如日本学者清水澄著、商务印书馆于1919年出版的《行政法各论》),既有系统介绍各部门行政法的译作,也有专门介绍特定领域的部门行政法译作(如日本学者武都领一的《教育行政法》);既有中央行政法译作,又有地方行政法译作(如马克思威尔著、杨林青译、商务印书馆于1936年出版的《德国现代市政法》);既有普通行政法的译作,又有特别行政法的译作(如日本学者美浓部达吉著、内务部编译处翻译出版的《日本公有征收法释义》);既有行政实体法的译作,又有行政诉讼法的译作(如日本学者美浓部达吉著、民智书局于1933年出版的《行政裁判法》);既有国别行政法译作(如日本学者美浓部达吉著、杨开甲译、民智书局于1933年出版的《日本行政法摄要》),又有比较行政法的译作(如美国学者左德诺即古德诺著、民友社于1933年翻译出版的《比较行政法》,葛德罗即古德诺著、谢晓石译、普益书局于1931年出版的《美法英德比较行政法》;既有行政法原理的译作,又有行政法专题的译作(如日本学者铃木义男著、陈汝德译、北京大学法商学院于1937年出版的《行政法学方法论之变迁》)。除了译作外,还创作出版了专门介绍外国行政法的著作,如唐肯编著、天津阳湖汪公馆于1904年出版的《日本地方行政法精义》,陈体强著、商务印书馆于1935年出版的《英国行政法》等。因此,当时对国外行政法学的介绍达到了相当充分的程度。

旧行政法学的产生,主要借鉴了日本行政法学的理论。由于是以日本的明治维新为榜样的,后来的民国政府在宪政上也接近于日本,当时的行政法学也基本上借鉴了大陆法系行政法学的理论、尤其是日本的行政法学理论。首先,当时所引进的国外行政法学理论主要是日本学者的行政法学理论。在我们现在所能查阅到的26部译作中,有18部是日本学者的著作。其中,美浓部达吉的著作最多,共有6部(译本)。在其他8部译作中,又有4部(美国学者古德诺的《比较行政法》和《美法英德比较行政法》,法国学者裴特埒尔著、项方译的《法国行政法》和裴德将尔著、张其木或译的《法国行政法》)是根据日译版而翻译为中文的,还有3部译作的作者国别不明。其次,从内容上说,所引进的行政法学也主要是日本行政法学理论。在当时的26部译作和2部著作共28部介绍国外行政法学的著作中,直接讨论日本行政法的著作16部,讨论德国行政法的著作4部(译本),讨论法国行政法的著作3部,讨论美国行政法的著作1部,讨论英国行政法的著作1部,讨论印度行政法的著作1部,讨论比较行政法的著作2部。应当指出的是,即使讨论其他国家行政法的著作,也是出自日本学者之手(如织田万著、梁继栋译、广智书局于1904年出版的《德国行政法》,织田万著《法国行政法》),或者经过日本学者的加工。再次,中国行政法学的基本范畴、原理和体系是借鉴日本行政法学理论建立起来的。日本行政法学理论的大量引进,白鹏飞等当时的著名行政法学者又多师承于日本行政法学者美浓部达吉等,对中国行政法学的创建发生了重大影响。对此,我们只要比较一下美浓部达吉的《行政法摄要》(程邻芳等译本)与白鹏飞的《行政法总论》(1927年商务版)等著作,就能得出上述结论。到1935年商务版的范扬著《行政法总论》,尽管行政行为和行政救济的内容得到大大扩充,在体系上也有所变化,但基本范畴和基本原理并没有多大变化。因此,白鹏飞在当时就明确指出:中国行政法学取法于日本,而日本行政法学又是以德国行政法学为楷模的,所以中国行政法学也受德国行政法学的间接影响。

旧行政法学的产生,是一种特殊的文化现象。一般说来,行政法学的产生是以宪政和行政法治为前提的。然而,在本世纪上半叶的几十年内,中国从到武昌起义,从军阀割据到“四一二”政变;从封建专制到中华民国南京临时政府,从北洋军阀政府到国民党独裁政府,都不存在宪政的基础和行政法治的事实,而行政法学的产生过程却并没有因此而中断。这正可谓应验了奥图梅叶尔的一句名言:“宪法消逝,行政法长存”。另一方面,宪政和行政法治及行政法学,都应当是以社会和平为存在基础和目的的,“战争时期法学沉默了”。然而,在当时外有列强对中国主权的侵犯,内有战火的硝烟弥漫,而行政法学却仍然产生起来了。这一方面说明了中国人民及其知识分子对“文化救亡”、社会和平、民主宪政和行政法治的向往和追求,另一方面也说明了当时的行政法学只能是脱离社会现实的“纸上建筑”,只能对未来社会起到一种文化积累的作用。

三、行政法学在新中国的产生

㈠新行政法学产生的起点和终点

随着国民党政府的垮台,旧中国的行政法也被彻底废除了。与其他部门法学不同,旧中国的行政法学这份文化遗产,并没有得到新中国的继承,旧行政法学死亡了。但是,新中国仍然需要相应的行政法和行政法学。新的行政法学是新的宪政基础上重新产生起来的,中国行政法学经历了第二次创建。

行政法学界将新行政法学的历程划分为若干不同的阶段。有的学者认为,新行政法学经历了以下四个阶段:第一阶段(1949-1978),“行政法学研究在这一阶段难以全面展开,处于似有非有的状态”。第二阶段(1978-1983),“行政法学研究进入创立时期”。第三阶段(1983-1989),是行政法学正式确定阶段”。第四阶段(1989-),是行政法学研究的新阶段。有的学者则认为,新行政法学经历了这样四个阶段:第一阶段(1949.10-1957.5),是行政法学的萌芽和初步发展时期。第二阶段(1957.5-1978.12),“是我国行政法学停滞、徘徊和开始复苏时期”。第三阶段(1978.12-1989.4),是我国行政法学的“恢复、发展和繁荣时期”。第四阶段(1989.4-),是我国行政法学理论进一步发展和完善”时期,或者行政法学的繁荣和高度发展时期。其中,后一划分在我国行政法学界具有较大影响。

本文介绍学界对我国行政法学历程的回顾,并没有确定我国行政法学历程时间表的企图,而是为了对我国行政法学进行定位或评说。

我们认为,将新中国的成立作为新行政法学产生的起点,是可以接受的。一方面,“在新民主主义革命时期,由于处于战争环境,行政法制工作无法完善,行政法学的研究非常薄弱”,新行政法学产生的起点不宜追溯到新民主主义时期。另一方面,新中国成立后,国家已经认识到行政法学的重要性。早在1953年10月,时任中央人民政府副主席的董必武在谈到机构编制和干部训练时就指出:“我们应该把这方面的经验综合起来,写出若干条,作为我们研究行政法的基础”。同时,学界也翻译、出版了多本苏联行政法学著作,开始介绍外国行政法学理论和讲授行政法学课程。但是,在新中国成立后的相当长时间内,只是我国新行政法学的萌芽时期,并未完成我国新行政法学的创建,几乎没有有关中国行政法的论著。这是因为,当时还缺乏新宪政这一行政法基础,行政法还没有产生和发展起来。因此,如果认为新行政法学在这一阶段已经完成其产生或创建过程,甚至已进入发展阶段,则显然是不妥的。

我们认为,新中国的行政法学到最近才完成创建工作,其主要标志就是以罗豪才教授主编的《行政法学》(高等教育法学教材)为代表的一系列教材的出版。这些教材确立了行政法学的一系列基本范畴,如行政法关系、行政合法性、行政合理性、行政应急性、行政主体、行政相对方、被授权的组织、公务员、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政程序、行政违法、行政责任、行政赔偿、行政复议和司法审查等。这些教材系统地阐述了行政法学的基本原理,如行政法律关系、行政行为的成立要件和行政行为的效力等;详细介绍了我国行政法的基本制度,如行政赔偿和行政诉讼等。这些教材奠定了我国行政法学理论体系的基础。如罗豪才教授主编的《行政法学》以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础,将行政法学的基本概念、基本知识和基本原理分为三个部分:第一部分为“绪论”,重点阐述了行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则;第二部分是“行政主体和行政行为”,集中阐述了关于行政权的组织和运行原则,即调整行政关系的原则和规范;第三部分是“监督行政行为”,着重论述了关于监督行政的原则和规范,即调整监督行政关系的原则和规范,在体系上具有较严密的逻辑性。这些教材具有自己的行政法理念,将行政法学范畴、原理和体系置于一定的人文精神支配之下。如杨海坤教授在其《中国行政法基本理论》中专门探讨了我国行政法学的理论基础,罗豪才教授主编的《行政法学》,贯彻了行政权与公民权、行政法律关系与监督行政法律关系的平衡这一基本观念,拙作《行政法学》则体现了“公共利益本位论”这一理论基础。与此同时,涌现了以王名扬教授、张尚鷟教授、罗豪才教授和应松年教授为代表的新中国行政法学家。尽管这些教材中的许多内容并不是各自的创造,而是我国行政法学界长期共同努力的成果,但却在这些教材中得到了系统的概括、有机的排列、明晰的阐述和合理的运用。尽管此前的某些教材也比较成功地概括过行政法学范畴和原理,但却缺乏相应地或有特色的行政法理念的支持。尽管这些教材的体系不一定十分合理,所体现的行政法理念也有待检验,但却为我国行政法学奠定了发展的基础或者说确立了批评的靶子。由此我们可以说,新行政法学真正产生了。

我们认为,把完成新行政法学的创建工作定位于80年代,是不妥的。第一,我国在80年代尽管出版了许多行政法学著作,但从所出版的主要行政法学著作来看,行政主体、相对人、行政合同、行政给付、行政征收、行政合同、行政许可和行政赔偿等很多基本的行政法学范畴尚未概括出来,有的基本范畴虽然在80年代的最后两年已被提出但并未得到严密的锤炼和广泛的采用。其次,行政法学在内容上还具有浓厚的行政法学色彩,行政组织学、公务员制度等占有很大的比重,行政法学正经历着与行政学分离的过程。第三,作为行政学核心的行政行为和行政救济理论还非常单薄,“行政法学的体系正在形成过程中,”纯法律学的研究方法刚刚被采用,对外国行政法学理论的借鉴尚未融入我国的法文化,在行政法学著作中的“硬伤”还比较多。第四,行政法学的专著尚未问世,所出版的行政法学著作基本上属于教材或工具书。第五,行政法的理论基础或法理念问题虽已经应松年教授等提出,但在当时并未引起学界的充分关注,提倡者本身也并未在以后的行政法学研究中始终不渝地予以坚持。

我们认为,把我国《行政诉讼法》颁行以来、到目前为止即90年代的行政法学定位为“繁荣”和“高度发展”,也是过于乐观的欠妥的估计。在90年代,尽管行政法学论著不断增多,理论研究日益深入,理论借鉴已基本完成,学科地位已得到一定承认,教学活动得以广泛开展,高层次专门人才得到了更多的培养,但这仅仅意味着行政法学创建工作的基本完成,或者说刚刚进入发展阶段,有的学者甚至认为这是我国行政法学的“低谷”时期。这是因为,与其他部门法学相比,行政法学的研究力量和成果无论在数量上还是在质量上都还有很大的差距,行政法学学科在官方文件中并不具有独立的部门法学地位(甚至还没有本来属于行政法学分支的“经济法学”的地位高),行政法学理论在总体上还停留在以“命令与服从”为人文精神的西方19世纪古典行政法学的阶段,更不用说已成熟到足以解决或较自如地解决实践问题的程度,宪法与行政法、公法与私法的界限在理论上并没有得到合理的回答,对许多重要的基本的概念和原理刚刚开始探讨。从有利于行政法学的发展出发,我们认为把我国当前的行政法学定位于“完成创建”似乎更为合适。

㈡新行政法学产生的特点

回顾新中国行政法学的产生,有许多值得我们总结的特点。

新行政法学是随着对宪政的重视和旧体制改革的展开而产生的。行政法不仅是技术意义上的法,而且还是政治意义上的法。法国学者韦尔指出:“行政法不同于,也不能同于其他的法。无论如何,我们不能比照民法上通常使用的标准,来衡量行政法的规则、概念和制度。行政法还研究国家与公民的关系、权威与自由的关系、社会与个人的关系这样一些政治学的基本问题。”“行政法的产生是一个奇迹,它的继续存在更是一个奇迹。不仅没有任何力量能够从物质上强迫政府服从法律规则和法院的判决,而且如果国家愿意,它就可以,至少在理论上说可以,抛弃它曾经同意的自我限制。”我国的情况正是如此。新中国成立后,虽然颁布了宪法典,但宪政并没有真正实现,国家也应受法律约束的法治观念并没有确立,国家的任务是通过斗争和运动的人治方法来实现的,因而并不存在行政法产生的宪政基础。直到十一届三中全会后,国家于1982年颁行了新的宪法典,确立了宪法典的最高法律效力地位,表现出了实现宪政的决心和信心。同时,国家对权力高度集中的不受法律约束的政治体制进行了一系列改革,并终于到最近确立了依法治国的法治观念。于是,作为上层建筑组成部分的行政法终于缓慢地生长起来了,公法权利的司法保护机制逐渐形成了,起初是在《民事诉讼法》中作了应付性的规定,接着有了单行法的零碎条款,最后终于制定了《行政诉讼法》。在这一过程中,行政法学是作为借鉴国外经验,推动改革,促进立法的理论而产生起来的,或者说是围绕着体制改革而展开的。因此,行政法学者从一开始就是以改革者而不是以保守主义者和法典注释者的面貌出现的,行政法学从一开始就是以立法论而不是以解释论的形式出现的。我国行政法学中的注释理论或规范分析,发展和流行于《行政诉讼法》颁行以后。

新行政法学是与行政法制建设互相促进而产生的。在法国、英国和美国,都是在通过革命、具有较发达的宪政基础上产生行政法和行政法学的;而在德国、日本和旧中国,却是在改良和宪政基础不成熟时,通过对它国文化的借鉴就产生了行政法和行政法学。前一类行政法学主要产生于行政法之后,后一类行政法学与行政法的产生则是交互促进的。新中国行政法学的产生,似乎也可以归为后一类。在80年代,我国的宪政建设刚刚起步,行政法现象尚未充分显露,而行政法学论著却纷纷出版问世了,行政法学者已经看到了行政法现象的到来及客观存在。正是行政法学研究的不断深入,行政法学者的共同和不懈努力,《行政诉讼法》才得以出台,行政法才成为一个独立的基本部门法。行政法地位上的独立和行政法现象的丰富,为行政法学的研究、概括和抽象提供了事实基础,为行政法学体系的建立和行政法理论基础的探索奠定了逻辑前提,使行政法学最终完成了自我创建。行政法学的产生又促进了行政法的完善和发展。

新行政法学的产生曾受苏联行政法学的影响。新中国成立后,政治体制和意识形态的榜样是苏联。苏联的一举一动都影响到了我国。建国初期行政法学的萌芽,就是对苏联行政法学的移植。然而,苏联行政法学是以命令与服从关系的翻版“管理论”为理论基础的,在内容上具有浓厚的管理学或行政学色彩,几乎没有行政法学自己的理论范畴,也很少有行政法学基本原理的阐述;在行政法学体系中,所津津乐道的是法制保障和法制监督,行政救济理论几乎是一片空白;在法与管理的关系上,法是从属于管理或行政的,法是管理或行政的工具和武器,管理或行政是法的逻辑起点。苏联行政法学上的上述观念,在90年代前的我国一直具有支配性地位。我国公开出版的第一本行政法学著作《行政法概要》,就是苏联行政法学的翻版;当时的多数论著都是按照“行政管理的法制化”这一思路进行的。相反,由于旧中国学者相继离开大陆和辞世,我国固有法文化对新行政法学却没留下多少痕迹,更未能阻挡苏联行政法学的影响;由于时代的变迁和思想的禁锢,我们也未对固有法文化进行挖掘和整理,只对当今台湾省学者的理论作过借鉴。对苏联行政法学影响的摆脱,得感谢王名扬教授对英国行政法学、法国行政法学和美国行政法学的系统介绍,得益于翻译界对外国行政法学的引进,当然也是行政法学者共同努力的结果。

新行政法学是在有关学科的夹缝中产生的。由于新行政法学受苏联行政法学的影响,以及行政法学作为一个学科在80年代被重新发现时所处的政治体制改革这一特殊社会环境,行政法学的一些阵地已被行政学所占领。政治学和行政学的繁荣,行政法学被置于从属于行政学的组成部分的地位,行政组织和公务员问题都是政治学或行政学的研究对象。当时的多名行政法学者,往往就是行政学者麾下的一员;当时的多数论著也是在“国家行政管理的法制化”这一论题下展开的。在法学领域,除了传统的刑法学,民法学和宪法学外,随着早于政治体制改革的经济体制改革的深入和经济建设的发展,“经济法学”已到了热闹非凡或空前繁荣的程度,在1986年前就涌现了“数百位经济法学家”,并形成了纵横经济法论、纵向经济法论、计划经济法论、综合经济法论和学科经济法论等各种不同学说。随着《民法通则》的颁行,民法学的研究对象和范围得到了确定。于是,经济法学对行政法学阵地的占领表现得更为急切和积极,认为行政法学的研究对象只能是行政组织和公务员问题及公安行政法问题,调整经济行政关系的法律规范或法律规范对经济行政关系进行调整的法律现象属于经济法学的研究对象。前后的夹击,使行政法学只剩下公安行政这一狭小的空间了,从而也去挤占宪法学的某些领域(如行政立法等领域),并与内部行政法制相结合,于80年代后期陷入了“政府法制”的误区。实际上,“市场经济必须是法制经济”并不等于经济法,对这里所讲的法制“应当从社会主义法制建设的整体来理解”。行政法学就是在这样的环境里,通过与行政学的剥离及收复失地生长起来的。这与西方国家行政法学,先与行政学分离,再与宪法学分离的产生规律显然不同。

新行政法学的产生道路是曲折而漫长的。在建国初期,我们未能在固有的旧行政法学文化素材的基础上,输入新行政法学文化的本质和精神,发展成为新行政法学。我们在借鉴苏联行政法学的同时,抛弃了本国旧行政法学的本质和精神,并且抛弃了它的基本素材,进行了新行政法学的彻底重建。相反,我们在借鉴苏联行政法学时,并没有立足于本国国情,而是移植或照搬,最后对它影响的洗涤花费了数十年的时间和过高的代价。长期以来,指导思想上的“左倾”主义,宪政基础的严重贫乏,蹂躏了行政法学的嫩芽,使行政法学经历了漫长的冬天后才长出了新枝和绿叶。“行政管理的法制化”、“体制改革的法制保障”和“政府法制”,也曾使行政法学误入“以法行政”而不是“依法行政”的“官房学”歧途,并在1987年前后形成了一个小高潮。然而,基本人权的尊重,《行政诉讼法》的颁行,终于使新行政法学在建国40年后走上了顺利发展的轨道。这一段曲折而漫长的历程,不能不令我们从更高的哲学意义上来反思上层建筑与意识形态的关系。长期以来,由于我们对马克思主义关于经济基础、上层建筑和意识形态关系原理的误译和斯大林的误解,意识形态与上层建筑的关系过于紧密,意识形态往往被视为上层建筑的奴役。实际上,意识形态虽然受经济基础的决定,但对于上层建筑而言却具有相对独立性。对此,旧中国行政法学的产生可以证明,日本行政法学的产生和发展可以证明。日本在第二次世界大战后,虽然从大陆法系行政法转到英美法系行政法,但行政法学并未终止而重建,而是在原有基础上的修正,从而保持了行政法学的持续发展。这不能不说是一个值得我国汲取的教训。

四、新中国行政法学的成就

新行政法学尽管刚刚产生,但无论在理论上还是在实践中,都取得了许多重要的成就。

㈠新行政法学的理论成就

新行政法学的理论成就,主要表现为行政法学的产生或形成,行政法学学科体系、研究范围和学科地位的初步确立。

填补了我国法学体系中的空白。在我国的法律体系中应当包括行政法这一基本部门法,在我们的法学体系中也应有行政法学这一部门法学。尽管行政法学的产生可以从建国初期起算,但“行政法在我国是一个长期被人们误解和遗忘了的法律部门”,行政法学曾在约20年的时间内几乎是一片空白,导致了我国法学体系的严重残缺。行政法学的产生,填补了这一空白和缺陷。

概括出了行政法学基本范畴和原理。行政法学的基本范畴,作为一种概念性工具是推理和交流及建立行政法学逻辑体系的需要,作为对行政法现象的典型化抽象是立法的需要。概括出科学而严谨的行政法学基本范畴,既是行政法学走向成熟的标志,也是行政法学本身的理论成就。新行政法学在这方面已取得了令人瞩目的成就,并在继续发展之中。行政法学的基本原理,是行政法现象中基本的客观规律的理论化。本世纪英国著名法学家詹宁斯指出:“的确,我可以断言:法律家只有了解法律产生的社会条件以及法律施加于受治者的后果,才可能理解法律。但是,法律家对政治社会研究的特殊贡献,在于对某一时期内调整政治机构关系的原则所进行的考察。”新行政法学从本国国情出发,通过借鉴,建立起了行政主体、行政行为、行政合同、行政指导和行政救济等基本原理,成为行政法学的立法论和解释论的基础。这是新行政法学的又一重要成就。

探索了中国式的行政法学。在行政法学基本范畴和基本原理取得初步成就的同时,也基本完成了国外行政法学的本土化过程,并在此基础上进行了中国式行政法学的探索。这种探索是在行政法理学的高度上进行的,并初步形成了“平衡论”、“服务论”和“公共利益本位论”等多种学说。尽管这些学说还缺乏深入,但毕竟已经对中国行政法学自己的人文精神有了认真的思索。可能这些学说本身过于抽象,但却有利于对外来行政法学素材的重新组织,以及对行政法学基本范畴和基本原理的新阐释。也许这些学说难以得到公认或难以说是一种成果,但却可以启迪人们的思想、提供一种新的思维方式,从而正如罗豪才教授给笔者来信中所指出的:“相信我们中国的行政法学者,定会构筑出一个具有中国特色的行政法学体系(或称中国行政法学派)”。

专题研究逐步深入。以拙作《行政处罚概论》的出版为标志,新行政法学作了许多专题性研究,发表和出版了一系列论著,取得了较显著的成果。这些专题研究成果,主要包括公务员法、行政行为法、行政立法、行政处罚、行政许可、行政程序、行政法律责任、行政合同和国家赔偿等方面。这些专题研究以相应制度及其运行的完善为出发点和归宿,密切了行政法学原理与实践的联系,进一步锤炼了行政法学基本范畴,也检验和丰富了行政法学基本原理。

另外,新行政法学的研究领域得到了进一步拓展,对行政法学分论进行了初步研究,也取得了一些成果;我国行政法学与国外行政法学的直接交流和对话逐渐增多,成功地进行了人员互访、举办了国际学术会议,学习了他人的先进经验、扩大了我国行政法学的国际影响。

㈡新行政法学的实际贡献

新行政法学研究的实际贡献,主要体现在依法行政观念的确立、参与立法和人才培养等方面。

依法行政观念的确立。长期以来,我国缺乏宪政,实行人治。直到十一届三中全会后,我国才确立起“以法治国”的观念。与此相适应,在行政领域确立起了运用法律手段加强管理的“以法行政”的观念。随着改革的深入,教训的积累,党的十四大报告终于提出了“依法行政”的口号。李鹏总理在八届人大的《政府工作报告》中也指出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事”。总书记在党的十五大报告中则进一步指出:“维护宪法和法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利。”依法行政观念的确立,为我国行政法制建设和行政执法提供了良好的思想基础。这一观念的确立,是以依法行政的科学理论为基础和依据的,是与行政法学对依法行政原理的研究分不开的,是行政法学者与各界人士共同宣传依法行政观念的结果。

参与立法。处于体制改革中和社会转型期的行政法学者,始终是以将行政法理论应用于实践为己任的。早在1986年10月4日,中国法学会行政法研究会就在人民大会堂成立了由行政法学者和实际工作者组成的,在全国人大常委会法律委员会领导下的行政立法研究组。它的“主要任务是研究制定中华人民共和国行政基本法和中华人民共和国行政诉讼法的必要性和可行性,为立法部门提供具体方案。”它广泛联系行政法学者,通过对行政法基本问题比较全面的研究,直接参与了《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》等一系列重要法律的制定工作。例如,《行政诉讼法》试拟稿的起草小组14人,其中行政法学者7人;《行政处罚法》试拟稿的起草小组中,行政法学者所占的比例更多。这些法律的出台,最终宣告了行政法作为一个独立的基本部门法的产生和形成。现在,行政法学者又积极投入了对立法法、行政许可法、行政收费法和行政程序法等立法的论证和起草工作。可以说,对行政立法和最终形成行政法律部门的成功推动,是我国行政法学最重要的成就。

人才培养。新行政法学在产生阶段就非常重视专门人才的培养和行政法学队伍的建设。早在1982年,安徽大学就开始招收了行政法硕士研究生。此后,中国政法大学、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学所、武汉大学、杭州大学和中南政法学院等都招收了行政法专业硕士研究生,为实际工作部门和科研教学单位输送了许多高层次的专门人才,使行政法领域的人才严重短缺现象得到了一定的缓解。到90年代,北京大学、中国政法大学和中国人民大学又开始培养行政法学博士研究生,使新中国拥有了自己培养的行政法学博士。西北政法学院和中南政法学院还在本科教育中创设了行政法系,黑龙江大学法律系等则在本科教育中设有行政法专业,也为行政法专门人才的培养作出了自己的贡献。除常日制教育外,行政法学的培训工作,同样取得了显著的成绩。尤其应当指出的是,早在行政法学师资力量奇缺的1985年,中国政法大学受司法部委托成功地举办了第一期行政法学师资培训班,提高了行政法学教师队伍的素质。

五、新中国行政法学所面临的问题

我们认为,新行政法学的进一步发展面临着或必须解决的问题很多,如研究力量的薄弱、理论与实践的统

一、研究方法的更新等,但我们认为更为重要的问题却是宪政与行政、公法与私法、现象与精神、“战争”与“和平”的关系问题。

㈠宪政与行政

我们认为,宪法与行政法尽管都是公法,但宪法是调整整体利益与整体利益关系的部门法,行政法则是调整公共利益与个人利益关系的部门法,即是两个彼此独立的不同部门法。宪政与行政的关系问题,涉及宪法与行政法的界限,宪法学与行政法学的研究对象及范围,从而进一步关系到有关原理的应用和解决实际问题的法律机制的设计。例如,行政法及行政法学的存在和发展需要什么样的宪政基础,宪政上的基本权利对行政征收等行政行为具有什么样的约束力;司法不独立将在何种程度上影响到行政诉讼的开展和行政法治的实现;制定行政法规和规章的“抽象行政行为”是一种宪政行为还是行政行为,其法律补救属于宪政诉讼的范围还是属于行政诉讼的范围;行政机关相互之间、行政机关与其他国家机关之间的关系是一种宪政关系还是一种行政关系,调整这种关系的法律规范是一种宪法规范还是一种行政法规范;英美法系行政法的主要内容属于宪法的范畴,与大陆法系法学上及我国法学所说的行政法是否属于同一个范畴,我们在讨论或借鉴的时候是否能不加分析地作为论证依据或学习榜样。诸如此类的问题,既是一个法理学问题,也是一个宪法学和行政法学所共同面临的课题。然而,我国法学界长期以来对宪法与行政法的认识只停留在法律效力的区别上,对上述具体问题却未予足够的重视,宪法学与行政法学之间也缺乏良好的对话和沟通,行政法学者往往不具备扎实的宪法学基础,宪法学者往往又缺少相应的行政法学知识,从而导致了所构筑的理论体系的混乱和法律机制设计及应用上的障碍。尽管最近以来个别学者已经注意到这些问题,进行了初步探讨,但远未引起广泛的讨论并达成共识,而有待更为深入的研究。

㈡公法与私法

在大陆法系国家,公法和私法具有不同的规则,公法学和私法学具有不同的原理。按通说,行政法就属于公法的范畴。我国的法律体系虽然既不属于大陆法系也不属于英美法系,但与英美法系相比,在部门法的划分和法律文化上更接近于大陆法系。行政行为和民事法律行为,行政诉讼和民事诉讼等,都具有不同的法律规则和法学原理(我们的思维习惯也接近于大陆法系的演绎思维,而区别于英美法系的经验思维)。这就需要我们去界定行政法的调整范围和行政法学的研究范围。然而,“由于行政法学研究对象极为广阔,加之我国行政法学先天不足,许多应属于本学科研究的领域,目前还未充分展开或根本未涉及。如对行政法在社会主义市场经济法律体系中的地位及其与其他相关部门法学的相互关系和界限”等问题即缺乏深入探讨。又如,行政机关对国有企业的投资,行政机关对办公设施的建设,国有企事业单位对内部职工的辞退和处罚等单方行为,公共设施的建设及其瑕疵所引起的法律纠纷,一方面体现了主体上的不对等性,另一方面这种不对等性又并不是直接基于法律上的行政权而是基于其事实上的实力或垄断地位而发生的,那么到底是属于行政法现象还是属于民法现象,到底是作为行政现象更有利于问题的解决还是按民法现象更有利于问题的解决?在大陆法系法学上,一般认为这属于行政法现象,并把有关行为称为“行政私法行为”。笔者认为,这在我国也是可以考虑的。例如,贷款兴建的武汉长江二桥这一公共设施是有偿使用或通行的。如果某公民与收费者发生纠分,由于收费者的收费是基于收费许可证进行的,那么该公民与收费者之间仅仅通过民事诉讼是无法解决问题的,因为只要该收费许可证存在则收费这一“民事法律行为”就是合法的。如果要解决这一问题,就必须以许可证颁发者为被告提起行政诉讼。这样的问题,如果作为民法现象,该公民只有经过两个诉讼即行政诉讼和民事诉讼才能解决,如果作为行政法现象则在一个案件中就能解决,从而降低诉讼成本。这些问题目前已经引起民法学者的注意,但行政法学上只在介绍国外行政法学理论时有所涉及,对我国的现实却尚未作出回答。另一方面,私法手段或私法原理在行政法上的运用,已引起行政法学者的关注,并取得了一些成果。这是令人欣喜的。然而,公法的私法化及私法的公法化,却又成了经济法作为一个独立部门法的新的立论。经济法学者往往在未作法理学上的论证,对各部门法进行科学划分前,就认定经济法是一个独立部门法。“这就是划分:即把法律划分成他所想象的几个部分;然后解释:即解释他用来说明任何可能出现的法律的方法”。对这一涉及学科完整性和学科地位、法律的准确适用和法律设施的科学设立的问题,许多行政法学者却因自己所研究的领域非常广泛而持无所谓或漠不关心的态度。

㈢现象与精神

在新行政法学的产生阶段,对行政法现象的描述多于行政法精神的探讨,制度研究和规范分析多于基本原理的抽象和概括,提出的观点很多但却缺乏扎实的理论论证。即使是作为专著出版的一些行政法学著作,在具有系统性和资料性的同时,也缺乏理论深度和高度。尽管新行政法学是在改革中产生并作为一种改革理论而存在的,但新行政法学对改革和立法的支持始终缺乏深厚的理论积淀,导致了法律、制度相互间的抵触和脱节。例如,《行政诉讼法》规定,对违反法定程序的具体行政行为应予以撤销;《行政复议条例》规定,对有程序上不足的具体行政行为决定被申请人补正,对违反法定程序影响申请人合法权益的具体行政行为予以撤销;《行政处罚法》规定,不遵守法定程序的行政处罚无效。尽管都是违反法定程序的具体行政行为,但不同的法律、法规却分别规定了“撤销”、“补正”和“无效”三种不同的补救方式。立法上的矛盾不能不说是理论上混乱的反映。同时,自《行政诉讼法》颁行以来,概念法学和规范分析日盛,而理性思辩则明显不足。尽管概念法学对行政法学基本范畴的概括作出了很大的贡献,但与规范分析一样,只见现象不见精神。这正如有的行政法学者所指出的那样,行政法学上“高水平的学术成果尚不多见,低层次的重复研究现象却相当严重。每当一部新的行政法律、法规出台,各种版本的注释、解说、讲话就蜂涌而出。这些普及读物虽有它传播普及法律的积极作用,却分散了有限的学术资源力量,不利于学科水平的迅速提高和学科队伍的健康成长。”其中的原因之一就是,“缺乏深入讨论的空气,学科队伍的总体素质急待提高。目前行政法学学科队伍从总体上具有年轻化的特点。年轻人思想活跃,善于提出和发现问题,但他们中除少数学科带头人和学术骨干外,同时又存在学术积累薄弱、理论功底不足的缺点,这种情况常使许多观点没有发展成为有价值的学术思想。”更值得指出的是,行政法学的研究活动缺乏统一的人文精神的支持。这并不是说所有的行政法学者都应统一在一种人文精神之下,而是说作为一名行政法学者对自己的研究活动应当有一种前后一致、贯穿如一的人文精神,而不能在同一篇论文或著作中时而用控权论来说明,时而用平衡论来论证,又时而根据管理论来解释。这样的行政法学理论,即使在某一方面具有一定深度,但却缺乏完整性,因而也难以整合单行法律、法规及其所建立的制度。最近几年,讨论行政法原理的论文开始出现,对行政示精神的探索也形成了一个小热点。这正预示了新行政法学的良好发展趋势。我们可以相信,“中国行政法学的研究,将从制度、法规的研究转向基础理论的研究,行政立法超先(相对于行政法理研究而言———原作者注)、行政法理滞后的现状将会得到改变”。

㈣“战争”与“和平”

行政法的存在需要相应的人文精神,每个时代都有自己的人文精神。行政法的精神,就是特定时代的人们对行政法的一种价值判断和选择。在19世纪,资产阶级对封建专制统治的恐惧尚未消除,对源于启蒙时代的自由、人权的口号还没有来得及改写,新的无产阶级的反抗又已开始,自己的政权处于不稳定的状态。因此,他们对社会的总的价值判断就是人与人之间的战争、对抗和不信任。这种价值判断在政治社会的体现,就是分权制衡。在大陆法系行政法学上,社会的这种价值判断就是公共利益与个人利益,行政权与公民权的对抗,因而把行政机关与公民之间的关系解释为命令与服从关系,把行政行为解释成为主权者对臣民的强制命令。社会的人文精神同样体现在英美法系行政法学上,与大陆法系行政法学不同的是,更多地强调对行政权的控制及对主权者命令的约束。20世纪以来,尤其是第二次世界大战以来,世界范围的大规模战争终于结束,冷战的局面也被打破,人们向往和平与合作,社会需要稳定、繁荣和持续发展。这样,社会的总的价值判断就是和平、对话、合作、沟通和信任。狄骥甚至认为,第一次世界大战的胜利,就是以法国为代表的新精神战胜以德国为代表的旧精神的成果。于是,行政法学的人文精神或价值判断也随着发生了变化,认为公共利益与个人利益、行政权与公民权是一种一致的关系,行政机关与公民之间的关系是一种服务与合作、信任与沟通的关系,行政行为是一种行政机关在相对人的配合和参与下所作的为公众提供服务的公共服务行为。为此,在行政法和行政法学领域进行了两个方面的改革。一方面,“逐步给行政部门灌输一些新的精神,因为行政部门已表现出某种倾向,它们对历史传统抱残守却,始终认为自己是一个实行统治的权力机关,它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道。”另一方面,“公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围内的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”通过改革,终于宣告了“福利行政法”或现代行政法时代的到来,行政程序、行政合同和行政指导也就成了20世纪人文精神的最重要的成果。在20世纪即将结束,21世纪即将来临的今天,我们的行政法学应具有什么样的价值选择呢?是选择“战争”与对抗,还是选择和平与合作?通观我国的行政法学论著,在80年代似乎更多地强调了管理与被管理、命令与服从的对立观念,在90年代则更多地强调了以权力制约权力、以公民权制约行政权、以程序权抗衡执法权的对立观念,行政机关与公民之间的相互不信任被大大地渲染,行政主体与国家公职人员之间的内部行政法关系更是一种“特别忠诚义务”关系而不能纳入统一的行政复议和行政诉讼渠道,行政法的人文精神还停留在19世纪西方古典行政法的阶段。因此,在这世纪之交,如何提倡和确立新的人文精神,将一种什么样的行政法文化带进21世纪,以怎样的姿态去追赶和适应时展的潮流,不能不说是我国行政法学现代化的一个重大理论问题。