教育公平政策的演变及发展范文

教育公平政策注意力演进分析

(一)城乡教育公平政策注意力演进。在教育公平中，城乡差别是重要的一种表现形式。《工作要点》中“农村”与“农村教育”两词出现频率非常高，在所有关于教育公平的用词中最为显著，最大的转折点是在2000年，两词的词频总量达到12条，这种态势一直持续到2009年峰值的35条。可见，26年来我国十分重视教育的城乡差异问题。

城乡间教育公平政策注意力转移在2000年特别是2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的出台以后明显加快。2001年以前教育政策注意力主要是“普九”、“两基”建设、青壮年扫盲工作、中小学的危房改造、农村初中生辍学现象等。2001年以后，虽然还提巩固提高“两基”工作成果，但是关注点已经慢慢变化，如2001年坚持教育适度超前发展，大力发展职业教育，加快高中阶段和高等教育发展;2003年促进农村义务教育持续健康发展;2004年落实中央、省、地(市)财政转移支付政策，增强财政困难县义务教育经费保障能力;2006年巩固普及九年义务教育成果，大力推进区域内义务教育均衡发展;2007年在全国农村地区免除义务教育学杂费，落实对家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费政策。在教育责任上，推动省级政府加强统筹和落实责任;启动实施“中西部农村初中校舍改造工程”，使各校办学条件、经费、投入和校长、教师的配备及其待遇大致均衡，推进区域内义务教育均衡发展。2009年坚持农村教育重中之重的战略地位，建立健全经费拨付管理使用责任追究制度;2011年更是提出按照义务教育城乡一体化的要求，指导各地根据城镇化进程、新农村建设和人口流动情况，统筹规划学校布局，这对于城乡教育公平具有重要的推动作用。由于前几年缩减农村教学点农村儿童出现上学难等问题，因而2012年《工作要点》指出:审慎推进义务教育学校布局调整，坚持办好必要的村小和教学点。在教育资源上要通过多种方式扩大优质教育资源。

由以上内容可以看出，城乡教育公平政策注意力已经慢慢发生转移，由前期的“普九”、“两基”、扫盲、辍学现象等相对基础性的工作，转移到高中教育、农村薄弱环节的建设，如教育经费均衡配置、教育规划城乡统筹、教学点建设、流动人口以及制度建设上，并要求按照义务教育城乡一体化的要求指导各地教育工作。正如邵泽斌所言:“在新世纪国家支持农村教育政策‘组合拳’的作用下，我国农村教育迎来了发展的‘春天’。这种变化是划时代的”［5］。

(二)区域教育公平政策注意力演进。有关区域教育公平的词条一直到1992年才出现。1992年的“推广云南等地的做法，促进西部、西南部地区的农村教育综合改革”、“重点支持和推动困难地区实施初等义务教育”，首次提到“西部、西南部地区”和“困难地区”，但是着墨不多，且频次不高。1994年及其以后词条主要有“西部、西南部地区、困难地区、‘老、少、山、边’、边远地区”等少量关键词;20世纪90年代中期之后新词增加，如1995的“民族贫困地区”、“二片”，1997年的“边远地区、三峡库区”和1998年的“国家贫困地区”等词。2000年以后，新用词如“中西部、中部地区、东北、西藏、老工业基地”等大量出现，2008年开始，与区域教育公平有关的词条又新增了“革命老区、边疆地区、边远地区、边境地区”。从词条来看，26年来，我国的教育政策对区域教育公平的关注贯穿始终，《工作要点》用词随着时间的推移发生了显著的变化。政策注意力变化主要表现在:由单独关注落后地区发展到区域间共同发展;由扫盲、普九等阶段上升到中等、高等教育;由注重落后地区到推进东部对西部、城市对农村教育支援工作，建立“县对县”、“校对校”教育对口支援制度;由差别化发展到推进区域内义务教育均衡发展，加大解决义务教育择校问题的力度，促进基本公共教育服务均等化。这一系列的变化都在说明我国区域教育公平政策注意力进一步优化，把稀缺的注意力放在更加需要的落后地区。

(三)阶层教育公平政策注意力演进。《工作要点》中对于阶层的关注，主要是弱势群体的教育问题，这可以在一定程度上反映我国教育政策对教育阶层差别的关注与变化。“艰苦”这一组词于1991年开始出现，“贫困、困难、经济困难”于1992年出现，以后各年中，又以“经济困难、贫困、困难”三词出现频率最高。在群体关注上，2000年以前关注非常多的为“少数民族、残疾人、西藏班”等，2000年以后关注点有所变化，残疾儿童、幼儿、城市特殊困难家庭子女、进城务工农村流动人口子女、农民工子女、留守少年儿童、新疆高中班等新生群体不断出现，且日益引起更多的关注，并在教育发展规划、财政等方面作出相应规定。

《工作要点》用词的不断变化反映了教育政策注意力的变化。新的政策注意力的变化导致大量新增用词，其基本特征是:与之前的政策内容基本没有联系，在某个时间拐点后反映同一事物的新增用词出现，并在之后的一个时间段密集使用综合分析。我们以流动人口子女教育为分析对象，探讨阶层教育公平政策注意力转移。随着经济发展和城市化的进程，农村大量的剩余劳动力在城乡和地区之间频繁流动，其子女的就学就成为一个社会问题。2002年首次使用“流动人口子女”，2004年为“进城务工农村流动人口子女”、2005年为“进城就业务工农民子女”、2007年为“农民工子女”，2012年为“进城务工人员随迁子女”，虽然称谓不同，但是关注人群是一致的，这种用词变化体现了社会发展的时代特征。

流动人口子女是中国城市化加速发展的后果，特别是2000年以后，城市化为大量的农村劳动力转移提供了机会，这些农村劳动力的子女入学问题也就成为各级政府教育政策的关注点。

对于流动人口子女教育政策，2002年为“探索国有企业分离所属中小学、流动人口子女就学等问题的解决途径”，2003年在做好进城务工农村流动人口子女教育工作的基础上，增加了“促进教育均衡发展”，2004－2006年均为做好与保障进城务工农民子女入学教育;2007年提出“完善以流入地为主、以公办学校为主，保障农民工子女接受义务教育的政策措施”，明确了政府教育责任;2008年提出“保障进城务工人员子女平等接受义务教育”，“平等”二字更加凸显对流动人口子女教育的公平问题的关注;2009年“认真落实农民工子女在流入地免费接受义务教育”，通过国家财政来保障他们的受教育权益;2010年“研究农民工随迁子女义务教育后参加升学考试办法”，第一次提出升学问题，并“推动逐步实现农民工子女入学与城镇居民享有同等待遇”，这些都是以前所未提及的;2011年增加了“会同有关部门推动建立农村留守儿童关爱服务体系”;2012年提出要“平等”，在教育发展规划中把常住人口全部纳入规划，继续探索在当地升学考试的办法。而前面的修饰词由前期的“探索”、“积极做好”、“认真做好”、“切实落实”、“继续做好”等向“完善”、“保障”、“研究”、“深化和完善”等进一步深化。因此，在流动人口子女教育公平政策中，政策注意力已经发生转移，由简单的入学到后来的升学，由地方政府探讨出路到明确政府责任，由缴费到财政统筹，再到平等，由城乡二元到逐步实现城乡同等待遇，这一系列的变化只是阶层教育公平政策注意力转移的一个缩影。

(四)教育资源配置公平政策注意力演进。教育资源配置方面，为了缩小城乡和区域的教育差别，中央及其各地方政府采取了政策倾斜和对口支援协作等措施，如1988年的“燎原计划、勤工俭学”，1992年的“三教统筹、农科教统筹结合”，1998年的“教育扶贫”，2005年的“两免一补、农村寄宿制学校建设工程、国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、中西部地区高等教育振兴计划”等。2001年以后特别关注农村税费改革中的农村教育投入问题。对困难人群的支持方面，1999年以后，“资助(体系)、奖学金、助学贷款”等词开始密集出现，2005年以后，“学费减免、免收、免除、勤工助学、助学金、奖助学金、助学金制度”等若干新词开始频繁使用，2007年出现“绿色通道”一词，2009年出现“生源地信用贷款”。

在师资方面，2000年以前主要关注的是“民办教师、中小学校长培训”等，2000年首次提出“优化教师队伍结构，促进教师在地区、学校之间的流动”。

对于师资的流动，以后各年均有一定的关注，2001年开始加强中西部地区教师的交流、合作，鼓励并引导在职教师由城市向县镇、农村、条件艰苦的边远地区流动任教，支持大专院校、科研院所等单位的有关专业人员到中小学兼职。此后，对于教师交流的用词也有所加强，如2004年“建立城镇中小学教师到乡村学校服务期制度，引导和鼓励具备教师资格的人员到乡村任教，加大教师交流力度”。2005年“招聘具备教师资格的志愿者到中西部农村地区和边远地区任教”等。2010年出现“推动县域内教师和校长定期交流”，2011年扩大到“校长与教师的交流”。

教育资源配置的政策注意力转移主要由扶助项目走向项目、财政与师资的合力上，目标走向“协调发展、均衡发展”，2010年在《工作要点》中更是以一级标题“全面提高教育质量，进一步促进教育公平”的形式来推动教育公平发展，这是改革开放以来的第一次。当然，资源配置公平中，支助、教师交流、教育经费在《工作要点》中，均表现出比较弱的约束，而没有用制度化渠道来化解教育公平问题。

结论

注意力的稀缺性已成为政府日益严峻的挑战，“仅仅注意到个人和系统都可能有不连续的行为，这还不够。同样必要的是，展示出个人和政策制定系统都受到由信息处理的‘瓶颈’而引起的注意力的连续转换和急剧变化的影响”［6］。注意力对政府行为的影响显而易见，注意力与决策行为有着密切的联系。实现政府注意力适时转移，就是要能够不断因应时代与环境变化，能及时发现并把注意力投向那些孕育潜在挑战性的目标与问题节点，以便能及时作出有效回应。《工作要点》作为教育部引领我国教育改革与发展的指导性文件，其注意力的转移必然对政府的教育公平产生影响。

《工作要点》对人们关心的教育公平现象和问题，如教育的城乡差异、区域差异、阶层差异、资源配置等四个方面均已涉及并不断深化;不仅注意到公平问题，更加重要的是关注弱势地区、人群的教育权利，国家有着明确的弱势扶持的政策取向。《工作要点》对教育的城乡差异、区域差异、阶层差异、资源配置的关注贯穿始终，城乡差异和区域差异以及在这两项的教育资源配置上用词量始终较高，说明国家的教育政策试图缩小这些差异，在这两方面注意力分配较多;而在教育资源中，如师资方面，虽然政府注意力的关注在增加，但是制度性的渠道比较少，因此各种形式的“择校”现象由此产生，同时，教育经费在文本中也仅仅使用“继续增加”、“力争”、“积极推动”、“逐步实现”、“继续争取”、“努力保证”等约束力弱的词语来表述，一直到2012年的“确保4%目标如期实现”、“不断提高财政教育支出占公共财政支出的比重，确保国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%”。此外，随着社会经济和教育事业的发展，新的教育公平问题在政策文本中有相对及时地反映，如近年来对进城务工人员子女就学的关注。综合来看，《工作要点》中对教育公平问题的注意力分布均匀，且后期较前期更为全面，且注意力在向更加全面的教育公平目标转移。

进一步思考

现代社会政府职能是一个因变量，每一时期对国计民生影响重大的问题、公众关注的社会热点问题不一样，因此，各时期政府决策注意力资源投放的向度、力度和持续性必需依据对相关信息的充分吸收和研判作出调整。如何使政府教育公平政策的决策注意力具有持久恒定的敏锐性，如何保持对教育公平政策问题关注的持续性，是事关政府教育决策能力的重大问题。因此，需要不断激活、锐化和强化政府教育公平决策的注意力，并对政府注意力进行适时的转换与固定，这是教育公平政策中的重要问题。第一，教育公平政策注意力配置能否适时转移。

实现政府注意力适时转移，就是要能够不断因应时代与环境变化，及时发现并把注意力投向那些孕育潜在挑战性的目标与问题节点，以便能及时作出有效回应。近年来，《工作要点》不仅反映了群众的呼声，也对当下政府教育公平注意力实现了转移。从政治资源看，政府对合法性拥有的程度决定政府注意力倾向的偏好，因此从合法性来看，也需要我国对教育等公共服务更多地关注。第二，教育公平注意力不仅仅包括注意力的转换，也包括注意力的固定，这就涉及注意力配置是否具有持续性或持久性的影响，特别是在多个相互竞争的目标下。教育公平问题是具有根本性和全局性的问题，需要政府注意力予以长期持续不断的高度关注，使相关政策能够及时跟进。如若不然，就会使矛盾累积，酿成冲突，甚至积重难返。

作者：李家深1，李文军2   单位：1．广西科学技术情报研究所;2．上海交通大学国际与公共事务学院